Cassazione Civile, Ordinanza n. 00365/2023 del 10/01/2023

Esito

La controversia

A seguito dell'alluvione verificatasi a Sarno il 5 maggio 1998, un soggetto danneggiato chiedeva il risarcimento dei danni, iure proprio e iure hereditatis, per la morte della madre e del fratello. Il Tribunale aveva condannato in solido i convenuti, tra cui il Comune e le amministrazioni statali, e aveva riconosciuto il regresso delle amministrazioni statali nei confronti del sindaco, mentre lo aveva negato verso il Comune. La Corte d'appello aveva poi rigettato gli appelli, affermando che il regresso ex art. 2055, comma 2, c.c. non fosse esperibile tra responsabili indiretti, ritenendo il Comune e le amministrazioni statali responsabili solo in via indiretta e il sindaco autore diretto dell'illecito. Le amministrazioni statali hanno quindi proposto ricorso per cassazione con due motivi: con il primo hanno denunciato violazione degli artt. 28 Cost., 22 e 23 T.U. n. 5 del 1957, 185 c.p., 2043, 2049 e 2055, commi 2 e 3, c.c., sostenendo che il regresso ex art. 2055, comma 2, c.c. è possibile anche quando la responsabilità sia per fatto altrui e che, nel caso concreto, anche il Comune doveva considerarsi responsabile diretto perché la condotta omissiva del sindaco costituiva esercizio illegittimo di potestà pubblicistica; con il secondo motivo hanno reiterato la censura sulla non esperibilità del regresso tra coobbligati, anche ove la responsabilità della pubblica amministrazione sia qualificata come responsabilità per fatto altrui. Il Comune ha resistito con controricorso.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il primo motivo di ricorso e ha dichiarato assorbito il secondo. Ha ritenuto che la responsabilità del Comune non fosse solo indiretta, ma diretta ai sensi dell'art. 2043 c.c., poiché l'omessa adozione dei provvedimenti necessari e le condotte tenute dal sindaco durante l'emergenza costituivano esercizio, seppur illegittimo, di potestà istituzionali e non mera attività materiale. Ne consegue che, in presenza di un responsabile diretto, è ammissibile l'azione di regresso delle amministrazioni statali nei suoi confronti ai sensi dell'art. 2055, comma 2, c.c. La sentenza impugnata è stata quindi cassata in relazione al motivo accolto e la causa è stata rinviata alla Corte d'appello di Salerno, in diversa composizione, anche per la regolazione delle spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 28 Cost.

  richiamato come base della responsabilità della pubblica amministrazione per il fatto illecito del dipendente o funzionario

• artt. 22 e 23 T.U. n. 5 del 1957

  richiamati nel motivo di ricorso, senza specifica autonoma elaborazione nella parte motivazionale riportata

• art. 185 c.p.

  richiamato insieme alle norme civilistiche sulla responsabilità da illecito penale

• art. 2043 c.c.

  è la norma che fonda la responsabilità diretta della pubblica amministrazione quando la condotta illecita è riferibile all'ente per immedesimazione organica o per illegittimo mancato esercizio di poteri istituzionali

• art. 2049 c.c.

  richiamato come parametro analogico per la responsabilità indiretta da fatto altrui

• art. 2055, commi 2 e 3, c.c.

  il regresso tra condebitori solidali è ritenuto esperibile solo verso il responsabile diretto; il criterio della gravità della colpa e dell'entità delle conseguenze non si applica al responsabile puramente indiretto

• art. 1298, comma 1, c.c.

  richiamato dalla corte territoriale come criterio proprio dell'obbligazione interna tra condebitori, ma ritenuto non decisivo nel caso di responsabilità aquiliana

• art. 380 bis.1 c.p.c.

  richiamato per la trattazione del ricorso in camera di consiglio

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  norma sul vizio denunciato per violazione o falsa applicazione di legge

• art. 702 bis c.p.c.

  richiamato come forma del ricorso introduttivo originario

Massime di principio

• La responsabilità diretta della pubblica amministrazione ex art. 2043 c.c. può derivare non solo da un formale provvedimento amministrativo, ma anche dall'illegittima omissione dell'esercizio di un potere autoritativo che l'ente avrebbe dovuto esercitare.
• Quando la condotta del funzionario o del sindaco si colloca nell'ambito dell'attività istituzionale dell'ente, l'illecito è imputabile direttamente alla pubblica amministrazione per immedesimazione organica, anche se la condotta assume forma omissiva.
• In tema di regresso tra condebitori solidali ex art. 2055, comma 2, c.c., la legittimazione al regresso presuppone che il destinatario dell'azione sia un responsabile diretto del fatto dannoso; la regola non opera nei confronti di un soggetto che sia solo responsabile indiretto e incolpevole.
• Nel sistema della responsabilità aquiliana, il titolo della responsabilità va individuato in base all'imputazione del fatto illecito e non può essere trasposto meccanicamente il modello dell'art. 1298 c.c. proprio delle obbligazioni di diversa matrice.
• L'omesso esercizio di un potere pubblico non è un mero comportamento materiale, ma può integrare una condotta istituzionale illegittima idonea a fondare la responsabilità dell'ente pubblico.

Come è indicizzato