Cassazione Civile, Ordinanza n. 19210/2025 del 12/07/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce dall'impugnazione, da parte della società concessionaria autostradale, di un avviso di pagamento emesso dal Comune per indennità di occupazione abusiva di suolo pubblico e relativa sanzione pecuniaria, riferiti a un viadotto autostradale sovrastante strade comunali. La società aveva anche impugnato il regolamento comunale COSAP nella parte in cui imponeva il rilascio di una concessione anche nei casi di esonero o esclusione dal canone per carenza dei presupposti, nonché nella parte relativa al termine di prescrizione decennale. Il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo; il Consiglio di Stato, su appello della società, aveva invece affermato la giurisdizione amministrativa e rimesso la causa al TAR. Il Comune ha proposto ricorso per cassazione sostenendo che la controversia riguardasse solo la riscossione di un corrispettivo patrimoniale per abusiva utilizzazione di bene pubblico e che, quindi, la giurisdizione spettasse al giudice ordinario. La società ha resistito con controricorso e ricorso incidentale condizionato, chiedendo di confermare la giurisdizione del giudice amministrativo.

La decisione

La Corte di cassazione, a Sezioni Unite, ha rigettato il ricorso principale del Comune e ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo. Il ricorso incidentale condizionato della società è stato assorbito. La Corte ha ritenuto che il petitum sostanziale non fosse limitato a una mera pretesa patrimoniale, ma investisse la contestazione del potere autoritativo del Comune di imporre la concessione e il canone per l'occupazione dello spazio aereo sovrastante il territorio comunale, nonché la legittimità dell'esercizio di poteri discrezionali-valutativi incidenti sull'intero rapporto concessorio. In tali casi, secondo il consolidato orientamento richiamato, la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo. Le spese della fase di legittimità sono state compensate integralmente per l'andamento alterno del giudizio e l'incertezza interpretativa.

Norme richiamate

• art. 380 bis.1 c.p.c.

  utilizzato quale base procedurale per la trattazione in camera di consiglio e per il deposito di memorie

• art. 2697 c.c.

  richiamato solo indirettamente nell'elaborazione del criterio del petitum sostanziale e della causa petendi, non come norma decisiva

• art. 7 c.p.a.

  non citato espressamente nel testo trasmesso, ma la decisione riguarda il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e amministrativo

• Regolamento comunale COSAP del Comune di Napoli

  atto amministrativo ritenuto autoritativo e discrezionale nella parte che impone la concessione anche in ipotesi di esonero o esclusione dal canone

Massime di principio

• Nel riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo rileva il petitum sostanziale, da individuarsi in base alla causa petendi e alla natura della posizione giuridica dedotta, non alla sola qualificazione formale o alla prospettazione della parte.
• Le controversie relative a canoni, indennità o altri corrispettivi connessi a concessioni amministrative appartengono al giudice ordinario solo quando hanno contenuto meramente patrimoniale; se invece implicano la verifica dell'azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio o l'esercizio di poteri discrezionali che incidono sull'economia dell'intero rapporto, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo.
• La contestazione dell'an e del quomodo del potere pubblico di imporre un titolo concessorio e di assoggettare a canone un determinato uso del bene pubblico può trasformare una lite apparentemente patrimoniale in una controversia sul corretto esercizio del potere amministrativo.
• Ai fini della giurisdizione, non è decisivo che la pretesa abbia ad oggetto somme di denaro: occorre verificare se la pretesa sia il mero effetto contabile di un rapporto già dato oppure derivi da una previa valutazione autoritativa dell'amministrazione sulla spettanza del titolo e del canone.

Come è indicizzato