Sentenza n. 266/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha riassunto davanti al TAR, dopo la declinatoria di giurisdizione del giudice ordinario, la domanda diretta ad accertare la responsabilità della Regione Molise, del Comune di Isernia e dello IACP per avere determinato e applicato, dal 2013, un canone di locazione ERP di 46,50 euro/mq, anziché quello di 36,05 euro/mq previsto dall'accordo territoriale del Comune di Isernia del 2006, nonché per non avere tempestivamente rettificato il canone e restituito le somme indebitamente corrisposte. Ha chiesto l'accertamento del diritto alla riduzione del canone dalla stipula del contratto, la restituzione dei maggiori importi e il risarcimento del danno. Ha dedotto la violazione della legge n. 179/1992, dell'art. 60 d.lgs. n. 112/1998, della normativa regionale, della legge n. 431/1998, del programma ministeriale "20.000 abitazioni" e dell'accordo territoriale del 2006. I resistenti hanno eccepito, tra l'altro, la tardività dell'impugnazione del bando, l'inammissibilità per acquiescenza, il difetto di legittimazione passiva e la prescrizione quinquennale.

La decisione

Il TAR ha riconosciuto la legittimazione passiva sia del Comune, che aveva approvato il bando contenente la determinazione del canone, sia dello IACP, che aveva stipulato il contratto di locazione. Ha ritenuto che il canone non fosse stato liberamente negoziato, ma unilateralmente predeterminato nel bando comunale e recepito nel contratto; pertanto, le contestazioni avrebbero dovuto essere rivolte tempestivamente contro il bando, l'assegnazione e il contratto. Il giudice ha inoltre affermato la propria giurisdizione esclusiva, poiché la controversia riguardava l'esecuzione di accordi tra pubbliche amministrazioni e privati riconducibili all'art. 11 l. n. 241/1990 e all'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.; tale giurisdizione comprende anche le pretese aventi a oggetto diritti patrimoniali, l'adempimento e il risarcimento. Tuttavia, la domanda è stata dichiarata irricevibile per tardività: il bando del 2011 e l'assegnazione del 2013 avrebbero dovuto essere impugnati entro il termine previsto dall'art. 41, comma 2, c.p.a., mentre l'iniziativa giudiziaria è stata assunta soltanto nel 2022. La traslatio iudicii non ha consentito la rimessione in termini, poiché il ritardo era ormai maturato. In via alternativa, il TAR ha ritenuto comunque la domanda inammissibile per prescrizione quinquennale delle pretese restitutorie e risarcitorie, decorrente dal contratto di locazione del 2013, ai sensi degli artt. 1442, comma 2, e 2948, n. 3, c.c. Il ricorso è stato quindi dichiarato irricevibile e, comunque, inammissibile; spese compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 5 D.M. n. 142/2001

  La determinazione dei canoni degli alloggi del programma doveva essere effettuata dalla Regione in misura non superiore ai canoni concertati previsti dalla legge n. 431/1998.

• art. 60, comma 1, d.lgs. n. 112/1998

  Individuato nel provvedimento come base normativa della competenza regionale alla determinazione dei canoni di locazione.

• art. 2, comma 3, legge n. 431/1998

  Indicato quale riferimento normativo per gli accordi territoriali e per la determinazione dei canoni concertati.

• art. 11, comma 5, l. n. 241/1990

  La disposizione devolve al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva sulle controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione di accordi stipulati, nel pubblico interesse, dalla P.A. con i privati.

  La giurisdizione esclusiva comprende le controversie sull'esecuzione degli accordi pubblico-privati, anche quando siano proposte domande di adempimento, restituzione o risarcimento; la tutela può estendersi ai rimedi contrattuali civilistici.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  Radica la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi riconducibili all'art. 11 l. n. 241/1990.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Il termine per impugnare il bando e gli atti presupposti decorre dalla conoscenza dell'atto lesivo; la tardiva proposizione dell'azione rende irricevibile il ricorso.

• art. 1442, comma 2, c.c.

  Richiamato, insieme all'art. 2948, n. 3, c.c., quale fondamento della prescrizione quinquennale della pretesa relativa ai maggiori canoni.

• art. 2948, n. 3, c.c.

  La pretesa restitutoria e risarcitoria è stata ritenuta comunque prescritta nel termine quinquennale decorrente dal contratto di locazione del 2013.

Massime di principio

• Quando il contenuto economico di un contratto di locazione pubblica è unilateralmente predeterminato in un bando di assegnazione, la contestazione del canone investe il bando e gli atti amministrativi presupposti, non una libera pattuizione contrattuale; tali atti devono essere impugnati tempestivamente insieme all'assegnazione e al contratto esecutivo.
• Le controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione di accordi tra pubblica amministrazione e privati riconducibili all'art. 11 l. n. 241/1990 appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, anche quando siano fatte valere pretese di adempimento, restituzione o risarcimento e siano coinvolti diritti patrimoniali.
• La traslatio iudicii conseguente alla declinatoria di giurisdizione non rimette in termini la parte rispetto a una decadenza già maturata per la tardiva impugnazione dell'atto lesivo.
• La giurisdizione esclusiva sugli accordi amministrativi conserva la propria ampiezza anche quando l'amministrazione abbia esercitato la funzione pubblicistica mediante un modulo convenzionale anziché con un provvedimento unilaterale.
• Le pretese restitutorie e risarcitorie relative a maggiori canoni periodicamente corrisposti possono essere dichiarate prescritte nel termine quinquennale, decorrente, secondo la ricostruzione adottata dal giudice, dalla stipula del contratto esecutivo dell'accordo pubblico-privato.

Come è indicizzato