Sentenza n. 3351/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società appellava la sentenza del TAR Campania, Sezione staccata di Salerno, che aveva respinto il ricorso contro il diniego della revisione del canone relativo al contratto per il servizio di spazzamento, raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti urbani. Deduceva la violazione dell’art. 106 del d.lgs. n. 50/2016, dell’art. 30 del Capitolato speciale e dell’art. 11 del contratto, nonché eccesso di potere. Contestava, in particolare, l’applicazione di una soglia minima del 10% non prevista dalla lex specialis; sosteneva che l’IVA e gli oneri di sistema non dovessero essere computati come costi effettivi; deduceva la possibilità di dimostrare l’incremento del costo del lavoro mediante il CCNL e le tabelle associative, in assenza delle tempestive tabelle ministeriali; invocava l’idoneità del listino della Camera di Commercio per il carburante, non essendo più disponibile il parametro CIPE indicato dal Capitolato; e sosteneva l’utilizzabilità degli indici ISTAT per le spese varie, poiché la certificazione della Camera di Commercio non era più rilasciata. Contestava inoltre il richiamo all’art. 1, comma 511, della legge n. 208/2015 e all’art. 1664 c.c.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza di primo grado è stata riformata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che la revisione dei prezzi fosse disciplinata direttamente e vincolativamente dall’art. 30 del Capitolato e dall’art. 11 del contratto, i quali non prevedevano alcuna soglia minima del 10% né consentivano all’amministrazione di introdurre ulteriori condizioni. L’art. 1, comma 511, della legge n. 208/2015 è stato giudicato inconferente, perché riferito ai contratti stipulati nell’ambito di accordi-quadro aggiudicati da soggetti aggregatori, fattispecie non ricorrente. Anche l’art. 1664 c.c. è stato ritenuto residuale rispetto alla specifica disciplina revisionale contrattuale. Il Collegio ha riconosciuto la sufficienza della documentazione alternativa prodotta per dimostrare gli aumenti dei costi. Per il costo del lavoro, il CCNL e le tabelle elaborate da Assoambiente erano utilizzabili in mancanza, al momento dell’istanza, delle tabelle ministeriali aggiornate, pubblicate solo successivamente; per il carburante, il listino ufficiale della Camera di Commercio di Salerno poteva sostituire il parametro CIPE non più esistente; per le spese varie, erano idonee le certificazioni ISTAT, essendo venuta meno la certificazione camerale prevista dalla clausola. L’amministrazione avrebbe quindi dovuto svolgere l’istruttoria sulla base della documentazione disponibile, nel rispetto di buona fede, correttezza e equilibrio contrattuale. È stato annullato il diniego del 19 aprile 2023 ed è stato accertato il diritto dell’impresa alla revisione del canone secondo i criteri contrattuali, con obbligo del Comune di rideterminare il corrispettivo e corrispondere le somme dovute, inclusi il canone revisionato dal 1° marzo 2023 e le differenze maturate dal 1° marzo 2022 al 28 febbraio 2023, nella misura da determinare in sede esecutiva. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 106 d.lgs. n. 50/2016

  La clausola di revisione è stata prevista ai sensi dell’art. 106, comma 1, lett. a).

  La disciplina revisionale contenuta nella lex specialis e nel contratto vincola l’amministrazione, che non può aggiungere presupposti non previsti, come una soglia minima del 10%.

• art. 30 del Capitolato speciale d’appalto

  Clausola di indicizzazione del canone e revisione del prezzo.

  La clausola costituisce la fonte immediata della revisione e deve essere applicata secondo i criteri pattuiti, interpretandola in modo non formalistico quando la documentazione indicata non sia più disponibile o non sia stata tempestivamente adottata.

• art. 11 del contratto rep. n. 4161/2021

  Richiamo alla clausola di revisione dei prezzi di cui all’art. 30 del Capitolato.

  Il contratto recepisce la disciplina revisionale della lex specialis, rendendola vincolante nel rapporto tra le parti.

• art. 1, comma 511, legge n. 208/2015

  La disposizione è applicabile esclusivamente ai contratti stipulati nell’ambito di accordi-quadro aggiudicati da soggetti aggregatori e non al contratto affidato direttamente dal Comune nel caso esaminato.

• art. 1664 c.c.

  La disciplina civilistica della revisione del prezzo ha carattere residuale e non opera quando il contratto pubblico contiene una specifica clausola revisionale.

• art. 23, comma 16, d.lgs. n. 50/2016

  Tabelle ministeriali relative al costo della manodopera.

  Le tabelle costituiscono un parametro ufficiale, ma la loro mancata o ritardata emanazione non può impedire la prova dell’aumento dei costi mediante il CCNL e documentazione alternativa attendibile, quando il ritardo non sia imputabile all’appaltatore.

Massime di principio

• Quando la lex specialis e il contratto prevedono una clausola specifica di revisione dei prezzi, l’amministrazione deve applicarla secondo i criteri pattuiti e non può introdurre, in via interpretativa o applicativa, ulteriori presupposti non previsti, come una soglia minima percentuale di variazione.
• La revisione dei prezzi nei contratti pubblici di durata mira a preservare l’equilibrio del sinallagma contrattuale mediante un limitato adeguamento del corrispettivo, senza trasformarsi in una modifica unilaterale del prezzo a vantaggio esclusivo dell’appaltatore.
• Quando la documentazione espressamente indicata dalla clausola revisionale non sia disponibile per cause non imputabili all’appaltatore, l’amministrazione deve valutare documentazione alternativa ufficiale, attendibile e idonea a dimostrare l’effettiva variazione dei costi, nel rispetto dei principi di buona fede, correttezza e ragionevolezza.
• In assenza delle tabelle ministeriali aggiornate sul costo del lavoro, il CCNL applicabile e tabelle associative elaborate secondo criteri conformi a quelli ministeriali possono costituire prova sufficiente dell’incremento dei costi, soprattutto quando le successive tabelle ufficiali confermino o superino gli incrementi indicati.
• Una clausola revisionale non può essere applicata imponendo la produzione di un parametro ufficiale non più esistente nell’ordinamento; la variazione può essere dimostrata mediante altra fonte ufficiale e attendibile, quale il listino della competente Camera di Commercio.
• Il richiamo a una disciplina speciale della revisione dei prezzi è inconferente quando il contratto non rientra nell’ambito oggettivo e soggettivo di applicazione di tale disciplina; analogamente, la disciplina civilistica residuale non prevale sulla clausola revisionale specificamente prevista dal contratto pubblico.

Come è indicizzato