Sentenza n. 1550/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato, con il ricorso introduttivo e successivi motivi aggiunti, le comunicazioni di avvio e prosecuzione del procedimento comunale, la nota con cui il Comune ha segnalato a Provincia e Regione la possibile contaminazione ai sensi dell'art. 244 del d.lgs. 152/2006, l'ordinanza sindacale n. 231 del 29 dicembre 2025 e l'ordinanza n. 17 del 6 febbraio 2026. Ha dedotto, tra l'altro, violazione degli artt. 50 e 54 d.lgs. 267/2000, dell'art. 192 d.lgs. 152/2006, degli artt. 7 e 8 l. 241/1990, dei principi di buon andamento, tipicità, proporzionalità e chi inquina paga; incompetenza, difetto di istruttoria e motivazione, illogicità, contraddittorietà e carenza dei presupposti di contingibilità e urgenza. La ricorrente ha sostenuto che il Comune avrebbe utilizzato il potere extra ordinem per imporre obblighi definitivi di censimento, classificazione, rimozione e smaltimento dei rifiuti, benché la materia fosse disciplinata dall'ordinario procedimento di cui all'art. 192 del d.lgs. 152/2006. Ha inoltre dedotto l'assenza di un accertamento, in contraddittorio, del dolo o della colpa della proprietaria e del nesso causale con l'abbandono dei rifiuti, nonché l'erronea individuazione della società quale destinataria degli obblighi, in luogo dell'impresa esecutrice dei lavori. Quanto alla nota ex art. 244 d.lgs. 152/2006, ha contestato l'assenza dei presupposti per l'avvio del procedimento di bonifica e la sua connessione con il procedimento ex art. 50 TUEL.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibili il ricorso originario e il primo ricorso per motivi aggiunti, poiché diretti contro atti endoprocedimentali o strumentali, superati dall'impugnazione dell'ordinanza conclusiva n. 231/2025. Ha dichiarato inammissibile il secondo ricorso per motivi aggiunti, ritenendo che la nota comunale del 24 giugno 2025 costituisse una comunicazione dovuta ai sensi dell'art. 244, comma 1, d.lgs. 152/2006, priva di autonoma lesività e riferita a un distinto procedimento di competenza provinciale per l'individuazione del responsabile della contaminazione e l'eventuale bonifica. Ha accolto il terzo ricorso per motivi aggiunti e annullato l'ordinanza sindacale n. 231/2025. Il provvedimento, pur formalmente adottato ai sensi degli artt. 50 e 54 TUEL, aveva sostanzialmente imposto attività definitive di censimento, classificazione, rimozione e smaltimento dei rifiuti, non misure temporanee di neutralizzazione dell'emergenza. La fattispecie rientrava quindi nell'ambito tipico dell'art. 192 d.lgs. 152/2006, che impone l'accertamento dell'imputabilità a titolo di dolo o colpa anche nei confronti del proprietario dell'area, mediante adeguata istruttoria e contraddittorio. Il Comune non aveva accertato né motivato la sussistenza di dolo o colpa della società, e le giustificazioni formulate per la prima volta in giudizio costituivano motivazione postuma. Inoltre, il tempo trascorso tra il rinvenimento dei rifiuti, l'avvio del procedimento, gli approfondimenti istruttori e l'adozione dell'ordinanza non dimostrava l'impossibilità di utilizzare gli strumenti ordinari. Il contesto franoso e la necessità di proseguire i lavori pubblici non legittimavano l'elusione della disciplina tipica sui rifiuti; avrebbero potuto eventualmente giustificare misure contingenti e temporanee di messa in sicurezza, diverse dalla rimozione definitiva. Il quarto ricorso per motivi aggiunti, diretto contro l'ordinanza n. 17/2026, è stato dichiarato improcedibile: tale atto confermava integralmente l'ordinanza n. 231/2025, limitandosi a prorogare il termine di adempimento, e la sua efficacia è venuta meno per caducazione in conseguenza dell'annullamento dell'atto presupposto. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• artt. 50 e 54 d.lgs. 267/2000

  Le ordinanze contingibili e urgenti hanno natura residuale ed eccezionale e richiedono un pericolo effettivo, contingibilità intesa come impossibilità di fronteggiare la situazione con rimedi ordinari e urgenza quale necessità assoluta di un intervento non rinviabile.

• art. 192 d.lgs. 152/2006

  Disciplina in via tipica la rimozione dei rifiuti abbandonati e consente di imporre obblighi al proprietario solo quando l'abbandono sia a lui imputabile a titolo di dolo o colpa, accertati mediante adeguata istruttoria e contraddittorio.

• artt. 244, 245, 250 e 253 d.lgs. 152/2006

  Regolano la segnalazione del superamento delle concentrazioni soglia, l'individuazione del responsabile della contaminazione, il procedimento di bonifica e gli interventi sostitutivi; la competenza ordinaria per l'ordinanza di diffida ex art. 244, comma 2, spetta alla Provincia.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  Rilevano per la partecipazione procedimentale e il contraddittorio, anche quale sede per l'accertamento dell'imputabilità soggettiva del proprietario nell'ambito dell'art. 192 d.lgs. 152/2006.

• art. 244, comma 1, d.lgs. 152/2006

  Le pubbliche amministrazioni che nell'esercizio delle proprie funzioni individuano siti nei quali accertino che i livelli di contaminazione sono superiori ai valori di concentrazione soglia di contaminazione, ne danno comunicazione alla regione, alla provincia e al comune competenti.

  La comunicazione prevista dalla norma attiva un distinto procedimento di competenza delle amministrazioni competenti e, in assenza di autonoma lesività, non è direttamente impugnabile.

• art. 21-octies l. 241/1990

  null

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento è richiamato tra i parametri di legittimità dell'azione amministrativa, in relazione all'adeguatezza dell'istruttoria, alla motivazione e alla proporzionalità dell'intervento.

Massime di principio

• Quando la misura amministrativa ha per oggetto sostanziale la rimozione, il censimento, la classificazione e lo smaltimento definitivo di rifiuti abbandonati, il Comune deve utilizzare il procedimento tipico previsto dall'art. 192 del d.lgs. 152/2006; il ricorso alle ordinanze contingibili e urgenti ex artt. 50 o 54 TUEL è consentito solo per misure temporanee e residuali, strettamente necessarie a fronteggiare un pericolo eccezionale non affrontabile con gli strumenti ordinari.
• La complessità del contesto fattuale, la concomitante presenza di un dissesto franoso o la necessità di proseguire lavori pubblici non consentono, di per sé, di sostituire il procedimento tipico in materia di rifiuti con un'ordinanza contingibile e urgente, né di eludere le garanzie sostanziali e procedimentali previste dall'art. 192 del d.lgs. 152/2006.
• L'ordine di rimozione dei rifiuti rivolto al proprietario dell'area richiede l'accertamento dell'imputabilità dell'abbandono a titolo di dolo o colpa e del relativo nesso causale; la mera qualità di proprietario o il rapporto qualificato con il bene non fondano una responsabilità oggettiva o per fatto altrui.
• La motivazione dell'ordinanza non può essere integrata per la prima volta in giudizio con argomentazioni sull'individuazione del destinatario, sulla disponibilità dell'area o sull'imputabilità soggettiva, quando tali elementi non risultino dall'istruttoria e dal provvedimento impugnato.
• La comunicazione prevista dall'art. 244, comma 1, d.lgs. 152/2006, rivolta alle amministrazioni competenti per l'individuazione del responsabile della contaminazione e l'eventuale bonifica, costituisce atto di impulso privo di autonoma lesività e appartiene a un procedimento distinto da quello comunale per la rimozione dei rifiuti.
• Quando un atto successivo si limita a confermare un provvedimento presupposto e a prorogarne i termini, senza introdurre un'autonoma disciplina sostanziale, l'annullamento dell'atto presupposto determina la caducazione dell'atto consequenziale e la sopravvenuta carenza di interesse alla sua autonoma impugnazione.

Come è indicizzato