Sentenza n. 703/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego formatosi all’esito della conferenza di servizi relativa alla realizzazione di nove unità abitative su un lotto di 3.214 mq, ricadente in zona F turistica, a meno di 300 metri dalla battigia e materialmente inserito nel complesso Costa Rei. Ha dedotto, tra l’altro, l’illegittimità del diniego per erronea applicazione della disciplina paesaggistica e urbanistica, sostenendo che il lotto dovesse considerarsi incluso, almeno sostanzialmente, nella lottizzazione A.G. Monte Nai, oggetto delle convenzioni del 1970 e del 1984. Nei motivi aggiunti ha chiesto in via principale l’accertamento del proprio status di lottizzante e del diritto alla formalizzazione della convenzione urbanistica; in via subordinata, il riconoscimento del lotto come lotto intercluso, con conseguente diritto all’edificazione diretta e rinnovato esame della pratica. Il ricorrente ha valorizzato la completa urbanizzazione dell’area, la presenza del lotto negli elaborati tecnici della lottizzazione, l’incorporazione della relativa superficie nel Lotto 7, la computazione del lotto ai fini degli standard e delle cessioni e la realizzazione di opere viarie su parte dell’area. Ha inoltre denunciato difetto di motivazione e istruttoria, contraddittorietà, disparità di trattamento, violazione dell’affidamento e ingiustificato arricchimento. Le amministrazioni avevano motivato il diniego richiamando: il vincolo di inedificabilità assoluta entro 300 metri dalla battigia; l’assenza del lotto da un piano attuativo convenzionato efficace; l’inapplicabilità delle deroghe previste per le aree interessate da piani attuativi già convenzionati; il contrasto con l’art. 9 del d.P.R. n. 380/2001 e con l’art. 15 delle N.T.A. del Piano paesaggistico regionale; nonché l’inidoneità della figura del lotto intercluso a derogare a un vincolo paesaggistico.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e i motivi aggiunti. Ha ritenuto che il lotto, trovandosi entro 300 metri dalla battigia, sia soggetto al vincolo di inedificabilità assoluta previsto dall’art. 10-bis, comma 1, lett. a), della l.r. n. 45/1989, salva la deroga prevista dalla lett. b) per le aree interessate da piani attuativi già convenzionati che avessero avviato la realizzazione delle opere di urbanizzazione entro la data indicata dalla legge. Tale deroga non è applicabile perché il lotto non è giuridicamente compreso nella lottizzazione A.G. Monte Nai: i proprietari originari non avevano sottoscritto la convenzione né l’atto aggiuntivo del 1984. Anche qualora il lotto fosse stato considerato nelle elaborazioni tecniche, gli atti convenzionali sarebbero inefficaci nei suoi confronti per difetto di legittimazione dei sottoscrittori non proprietari. Il TAR ha escluso che la completa urbanizzazione dell’area o la sua eventuale inclusione materiale nella lottizzazione possano attribuire al proprietario lo status di lottizzante o i diritti edificatori propri delle aree convenzionate. Ha inoltre escluso l’applicabilità della disciplina del lotto intercluso: tale figura può, in casi eccezionali, escludere la necessità di un piano attuativo quando il lotto residuale sia inserito in un’area pressoché completamente edificata e l’ulteriore pianificazione risulti incompatibile, ma non può derogare a un vincolo paesaggistico di inedificabilità assoluta. In ogni caso, l’intervento progettato, composto da nove unità abitative autonome e idoneo a modificare sostanzialmente l’assetto dei luoghi, avrebbe richiesto un nuovo piano attuativo anche nell’ipotesi di area già urbanizzata. Il Collegio ha ritenuto sufficiente la permanenza di autonome e non fondate ragioni ostative al diniego, prescindendo dall’esame di alcune censure specifiche. Le spese sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 10-bis l.r. Sardegna n. 45/1989

  Il comma 1, lett. a), prevede un vincolo di inedificabilità assoluta e di integrale conservazione per i lotti ricadenti entro 300 metri dalla battigia; il comma 2, lett. b), esclude dal vincolo le aree interessate da piani attuativi già convenzionati che abbiano avviato la realizzazione delle opere di urbanizzazione alla data del 17 novembre 1989.

  Il vincolo paesaggistico-urbanistico opera nei confronti del lotto situato entro 300 metri dalla battigia e la deroga richiede l’effettiva appartenenza giuridica a un piano attuativo già convenzionato; la mera inclusione materiale o il computo di fatto negli elaborati della lottizzazione non sono sufficienti.

• art. 15, comma 2, lett. a), N.T.A. del Piano Paesaggistico Regionale

  Gli interventi nella fascia costiera sono ammessi, nei comuni non dotati di P.U.C. approvato, se previsti da strumenti urbanistici attuativi approvati e con convenzione efficace alla data prevista dalla disposizione.

  Il regime transitorio della fascia costiera non si applica a un lotto che non risulti giuridicamente compreso in una lottizzazione convenzionata.

• art. 9 d.P.R. n. 380/2001

  Nelle aree prive di piano attuativo sono consentiti gli interventi previsti dall’art. 3, comma 1, lett. a), b), c) e d), nei limiti stabiliti dalla disposizione.

  La mancanza di uno strumento attuativo limita gli interventi edilizi ammissibili; la questione è stata comunque assorbita dalla presenza del vincolo paesaggistico e dall’inapplicabilità della deroga per la lottizzazione.

• art. 14-ter, comma 7, l. n. 241/1990

  L’assenso delle amministrazioni assenti alla conferenza di servizi può considerarsi acquisito nei termini previsti dalla disposizione.

  L’acquisizione tacita dell’assenso delle amministrazioni assenti non impedisce la conclusione negativa della conferenza quando le amministrazioni intervenute abbiano espresso pareri contrari fondati su autonome ragioni ostative.

• art. 37, comma 10, l.r. Sardegna n. 24/2016

  La disposizione è richiamata in relazione all’acquisizione tacita dell’assenso delle amministrazioni assenti alla conferenza di servizi.

  L’assenso tacito delle amministrazioni assenti non supera i pareri negativi espressi dalle amministrazioni competenti né consente di derogare ai vincoli sostanziali applicabili all’intervento.

• art. 3, comma 1, d.P.R. n. 380/2001

  La disposizione è richiamata dall’art. 9 del medesimo decreto per individuare gli interventi edilizi astrattamente consentiti nelle aree prive di piano attuativo.

  Il richiamo serve a delimitare gli interventi ammissibili in assenza di pianificazione attuativa, senza incidere sul vincolo paesaggistico di inedificabilità assoluta.

• d.lgs. n. 42/2004, art. 142, comma 1, lett. a)

  Il Consiglio di Stato ha richiamato la tutela statale delle aree costiere.

  La disciplina regionale del vincolo entro la fascia costiera è stata ritenuta coerente con la tutela paesaggistica statale delle coste.

Massime di principio

• Il regime del lotto intercluso può, in casi eccezionali, escludere la necessità di un piano attuativo quando il fondo sia residuale e inserito in un’area pressoché completamente edificata, ma non può derogare a un vincolo paesaggistico o a un vincolo legale di inedificabilità assoluta.
• La deroga al vincolo di inedificabilità costiera prevista per le aree interessate da piani attuativi già convenzionati presuppone l’effettiva appartenenza giuridica del lotto al piano e alla relativa convenzione; non è sufficiente che il lotto sia materialmente interno all’area, risulti rappresentato negli elaborati tecnici o sia stato considerato di fatto nel calcolo degli standard.
• Una convenzione urbanistica non produce effetti nei confronti dei proprietari di aree non sottoscrittori, né può attribuire loro lo status di lottizzanti quando gli atti convenzionali siano stati conclusi da soggetti privi di legittimazione rispetto a quelle aree.
• Anche in un’area già urbanizzata, la realizzazione di un complesso composto da più unità abitative autonome, idoneo a modificare sostanzialmente l’assetto dei luoghi, può rendere necessario un nuovo piano attuativo; la mera presenza delle opere di urbanizzazione non comporta automaticamente il diritto all’edificazione diretta.
• Quando il provvedimento negativo si fonda su più ragioni autonome, il ricorso deve contestarle tutte in modo fondato; la fondatezza di una censura riferita a una sola motivazione non comporta l’annullamento se restano valide altre autonome ragioni ostative.

Come è indicizzato