Sentenza n. 117/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha contestato la richiesta dell’Università di restituire euro 42.076,92, corrisposti dal 1° gennaio 2009 al 30 aprile 2012 a titolo di assegno aggiuntivo previsto per i professori ordinari a tempo pieno, nonché il mancato pagamento del medesimo assegno dal 1° maggio 2012 al 1° maggio 2014. Ha dedotto l’incompetenza del Rettore, ritenendo competente il Direttore generale; la falsa applicazione dell’art. 1-bis del d.l. n. 138/2011, sostenendo che il divieto di cumulo riguardasse soltanto il personale dell’Amministrazione degli affari esteri; la lesione del legittimo affidamento, poiché le somme erano state erogate dall’Ateneo per diversi anni; e l’illogicità della richiesta di restituzione integrale, senza scomputo delle ritenute fiscali e previdenziali. Ha inoltre proposto domanda di accertamento negativo del credito dell’Università e domanda di condanna al pagamento dell’assegno non corrisposto nel biennio successivo.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile la domanda di annullamento della nota rettorale, qualificandola come atto di diffida ad adempiere inserito in un rapporto negoziale di lavoro e non come provvedimento amministrativo autoritativo. La qualificazione è stata desunta dall’oggetto dell’atto, dall’assenza di una parte dispositiva e dal richiamo a istituti civilistici quali l’indebito oggettivo e la prescrizione. È stata parimenti dichiarata inammissibile l’impugnazione del parere della Ragioneria Generale dello Stato, ritenuto una circolare interpretativa non vincolante per l’Università. Il Tribunale ha tuttavia esaminato la pretesa sostanziale attraverso la domanda subordinata di accertamento negativo, rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. i), c.p.a., e l’ha respinta. Secondo il Collegio, l’art. 1-bis del d.l. n. 138/2011, interpretando l’art. 170 del d.P.R. n. 18/1967, esclude dal trattamento economico degli esperti in servizio presso l’amministrazione degli affari esteri le indennità ulteriori rispetto allo stipendio e a quelle previste dal d.P.R. n. 18/1967, compreso l’assegno aggiuntivo universitario. La diversa interpretazione sarebbe inoltre contraria all’eguaglianza sostanziale e illogica, perché consentirebbe a un professore collocato fuori ruolo, che non svolge attività presso l’università, di conservare un’indennità collegata al maggiore impegno del regime a tempo pieno. L’Università può quindi pretendere la restituzione integrale delle somme, senza scomputo delle ritenute fiscali e previdenziali, potendo il percettore rivalersi sull’erario mediante credito d’imposta. La pretesa non è prescritta, poiché il termine decennale dell’indebito oggettivo è stato interrotto il 27 ottobre 2015. La lesione dell’affidamento non esclude il diritto alla ripetizione: nel caso concreto era stata offerta la rateizzazione, ritenuta rimedio idoneo secondo i principi richiamati dalla giurisprudenza costituzionale e di legittimità. È stata infine respinta la domanda di condanna al pagamento dell’assegno aggiuntivo per il periodo 2012-2014, non sussistendo il relativo diritto. Il ricorrente è stato condannato alle spese di lite per euro 2.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 39 d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382

  Prevede l’assegno aggiuntivo spettante ai professori ordinari in regime di impegno universitario a tempo pieno; il TAR ha ritenuto che tale assegno non spettasse durante il collocamento fuori ruolo per l’incarico presso la Rappresentanza permanente d’Italia presso l’Unione europea.

• art. 1-bis d.l. 13 agosto 2011, n. 138

  l’articolo 170 del decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n.18, si interpreta nel senso che: a) il trattamento economico complessivamente spettante al personale dell’Amministrazione degli affari esteri nel periodo di servizio all’estero, anche con riferimento a “stipendio” e “assegni di carattere fisso e continuativo previsti per l’interno”, non include né l’indennità di amministrazione né l’indennità integrativa speciale; b) durante il periodo di servizio all’estero al suddetto personale possono essere attribuite soltanto le indennità previste dal decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n.18.

  Il divieto di cumulo è stato applicato anche al personale temporaneamente collocato fuori ruolo, proveniente da altra amministrazione, che svolge funzioni presso l’Amministrazione degli affari esteri; pertanto il trattamento non comprende l’assegno aggiuntivo universitario.

• art. 170 d.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18

  È la disposizione oggetto dell’interpretazione autentica dell’art. 1-bis del d.l. n. 138/2011, relativa al trattamento economico del personale in servizio all’estero.

• art. 133, comma 1, lett. i), c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico, nella parte rilevante per la controversia.

• artt. 2033 e 2946 c.c.

  L’azione di ripetizione dell’indebito oggettivo è soggetta al termine ordinario decennale di prescrizione; nel caso concreto il termine è stato interrotto nel 2015.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato in relazione alla trattazione della causa nell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

Massime di principio

• La richiesta dell’amministrazione datoriale di restituzione di somme asseritamente indebitamente corrisposte nell’ambito di un rapporto di lavoro non costituisce, in assenza di esercizio di un potere autoritativo e di una parte dispositiva tipica, un provvedimento amministrativo impugnabile con azione di annullamento, ma un atto negoziale o una diffida assoggettata agli ordinari strumenti di tutela del rapporto.
• Un parere o una circolare interpretativa interna, priva di efficacia vincolante nei confronti dell’amministrazione destinataria, non è autonomamente impugnabile mediante ricorso per annullamento.
• Il divieto di attribuire indennità ulteriori rispetto a quelle previste dalla disciplina del servizio estero può operare anche nei confronti del personale proveniente da altra amministrazione e temporaneamente collocato fuori ruolo, quando svolga presso l’amministrazione degli affari esteri funzioni sostanzialmente analoghe a quelle del relativo personale.
• L’indennità collegata al regime di impegno a tempo pieno del professore universitario non spetta durante il collocamento fuori ruolo, se il dipendente non svolge attività presso l’università e l’indennità è funzionalmente connessa alla specificità della prestazione resa presso l’amministrazione di appartenenza.
• La ripetizione di somme indebitamente corrisposte a titolo retributivo resta soggetta al termine decennale di prescrizione, decorrente secondo le regole dell’indebito oggettivo, salvo tempestiva interruzione; la buona fede del percettore e l’affidamento ingenerato dall’amministrazione non determinano automaticamente l’irripetibilità delle somme, potendo giustificare modalità esecutive proporzionate, come la rateizzazione.

Come è indicizzato