Sentenza del 29/11/2017 n. 247 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

Le autonomie speciali hanno impugnato l'art. 1, comma 1, lettera b), della legge n. 164 del 2016, che modificava l'art. 9 della legge n. 243 del 2012. Contestavano, principalmente, la disciplina del fondo pluriennale vincolato e, per il Friuli-Venezia Giulia, la mancata inclusione dell'avanzo di amministrazione tra le entrate finali rilevanti ai fini dell'equilibrio di bilancio. Secondo le ricorrenti, le disposizioni avrebbero potuto congelare o rendere inutilizzabili risorse già accantonate per obbligazioni pluriennali, imponendo nuove coperture finanziarie e incidendo sull'autonomia finanziaria, sulla potestà di programmazione, sul buon andamento amministrativo, sulla ragionevolezza e sulla previa copertura delle spese. La Regione Veneto ha inoltre contestato la previsione statale di premi e sanzioni per gli enti territoriali, ritenendola lesiva della loro pari dignità e autonomia.

La decisione

La Corte costituzionale ha riunito i giudizi e ha dichiarato non fondate, nei sensi precisati in motivazione, tutte le questioni relative all'avanzo di amministrazione e al fondo pluriennale vincolato. Ha stabilito che l'avanzo di amministrazione, una volta accertato nelle forme di legge, resta nella disponibilità dell'ente che lo ha realizzato; l'eventuale partecipazione a intese regionali per mettere a disposizione tale avanzo è facoltativa. Quanto al fondo pluriennale vincolato, la disciplina impugnata deve essere interpretata in senso meramente tecnico-contabile: l'inclusione o esclusione dai titoli rilevanti per il saldo serve al consolidamento dei conti nazionali e non modifica la struttura del fondo, né incide sulla quantità, sui tempi o sulla destinazione delle risorse già accantonate per obbligazioni legittimamente assunte. Le ricorrenti conservano quindi la facoltà di gestire il fondo secondo la disciplina del d.lgs. n. 118 del 2011. La questione proposta dalla Regione Veneto sulla disciplina di premi e sanzioni è stata invece dichiarata inammissibile per carenza di una motivazione chiara e concreta sulla lesione delle prerogative regionali.

Norme richiamate

• Art. 1, comma 1, lettera b), legge 12 agosto 2016, n. 164

  Ai fini dell'applicazione del comma 1, le entrate finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di bilancio previsto dal d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118, e le spese finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del medesimo schema di bilancio.

  La Corte ha interpretato la disposizione in modo conforme alla Costituzione, ritenendo che la classificazione delle poste abbia natura tecnico-contabile e non produca un effetto ablativo sulle risorse degli enti.

• Art. 9, commi 1 e 1-bis, legge 24 dicembre 2012, n. 243

  I bilanci ... si considerano in equilibrio quando ... conseguono un saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali.

  Il saldo di equilibrio deve essere coordinato con la disciplina sostanziale degli istituti contabili, senza trasformare il fondo pluriennale vincolato in una contribuzione forzosa alla finanza pubblica.

• D.lgs. 23 giugno 2011, n. 118

  È, in ogni caso, fatta salva la piena copertura finanziaria degli impegni di spesa giuridicamente assunti a prescindere dall'esercizio finanziario in cui gli stessi sono imputati.

  Il fondo pluriennale vincolato serve a conservare la copertura di obbligazioni giuridicamente perfezionate e a reimputare correttamente le spese all'esercizio in cui diventano esigibili.

• Art. 81 Costituzione

  Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte.

  La previa e costante copertura delle spese già impegnate impedisce di interpretare la disciplina del fondo come idonea a rimuovere la copertura di obbligazioni già assunte.

• Art. 97, primo comma, Costituzione

  Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.

  La norma distingue tra equilibrio del singolo ente e contributo agli obiettivi macroeconomici nazionali; quest'ultimo deve essere chiaro, quantificato, proporzionato e trasparente.

• Art. 119 Costituzione

  I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa.

  L'autonomia di spesa tutela la disponibilità delle risorse dell'ente, salvo limiti fondati su norme costituzionali e non desumibili indirettamente da una mera classificazione contabile.

• Art. 10, legge n. 243 del 2012

  Consente forme di flessibilità e coordinamento territoriale per il finanziamento degli investimenti, ma la partecipazione dell'ente in avanzo alle intese regionali è facoltativa.

• Art. 42, d.lgs. n. 118 del 2011

  L'avanzo di amministrazione, una volta accertato, resta nella disponibilità dell'ente, nel rispetto della disciplina relativa alle componenti vincolate, accantonate, destinate e libere.

• Art. 1, comma 1, lettera e), legge n. 164 del 2016

  La censura relativa a premi e sanzioni è stata dichiarata inammissibile, non perché la competenza statale fosse necessariamente illegittima, ma perché la Regione Veneto non aveva illustrato in modo sufficiente la concreta lesione delle proprie prerogative.

Massime di principio

• Quando una disposizione contabile può essere letta sia come semplice regola di classificazione sia come limitazione sostanziale delle risorse, deve essere preferita l'interpretazione conforme alla Costituzione che preserva la disponibilità e la destinazione delle risorse già legittimamente accantonate.
• Il fondo pluriennale vincolato conserva la copertura di obbligazioni giuridicamente perfezionate e non può essere trasformato, tramite una diversa esposizione nei titoli di bilancio, in una risorsa sottratta all'ente o in un contributo forzoso alla finanza pubblica.
• L'avanzo di amministrazione diventa utilizzabile dopo il suo accertamento formale e rimane nella disponibilità dell'ente; il suo conferimento a strumenti di coordinamento regionale richiede una scelta volontaria, salvo specifiche e legittime disposizioni diverse.
• Le regole di coordinamento della finanza pubblica possono incidere sull'autonomia degli enti territoriali, ma devono essere chiare, previamente quantificate, proporzionate, trasparenti e collegate a una concreta manovra di finanza pubblica.
• La classificazione di una posta nei saldi rilevanti per il consolidamento dei conti nazionali non determina automaticamente effetti sulla gestione sostanziale del bilancio dell'ente: occorre distinguere sempre tra rappresentazione macroeconomica e disponibilità giuridico-finanziaria delle risorse.
• Un ricorso costituzionale deve indicare con precisione la competenza lesa e il nesso concreto tra la norma impugnata e il pregiudizio lamentato; doglianze basate soltanto su formulazioni generiche o sul carattere ritenuto paternalistico della disciplina possono essere dichiarate inammissibili.