Sentenza n. 4245/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società appellante contestava la propria individuazione quale corresponsabile della contaminazione di un sito produttivo interessato dalla presenza di PFAS, BTF e altri inquinanti. Deduceva, in sintesi, l'assenza di un nesso causale tra la propria condotta e l'inquinamento, la carenza di prova di specifici atti di ingerenza nella gestione della società controllata, l'illegittima traslazione in materia ambientale della nozione sostanzialistica di impresa elaborata nel diritto della concorrenza, la violazione del principio chi inquina paga e la mancata individuazione delle singole quote di responsabilità. Contestava inoltre la possibilità di procedere per fasi nell'individuazione dei responsabili, la mancata contestuale individuazione di tutti gli operatori succedutisi nella gestione del sito, l'utilizzo della relazione del NOE formata nell'ambito di un procedimento penale, l'assenza di limiti normativi per alcune sostanze emergenti all'epoca dei fatti, l'indeterminatezza della diffida, l'imposizione di partecipare alle attività di bonifica e di eleggere domicilio o attivare una PEC in Italia, nonché la regolazione delle spese. Chiedeva anche il rinvio pregiudiziale alla CGUE e, in subordine, la rimessione di questioni di legittimità costituzionale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto legittima l'applicazione, anche in materia ambientale, della nozione sostanzialistica di impresa: il gruppo societario può costituire un'unica entità economica e la società controllante può essere chiamata a rispondere dell'inquinamento prodotto dalla controllata quando eserciti un'influenza determinante su di essa. Tale influenza è stata ritenuta presunta, nel caso concreto, dal controllo maggioritario e poi totalitario, diretto o indiretto, esercitato sulla società operativa tra il 1996 e il 2009; spettava quindi alla controllante fornire la prova liberatoria dell'autonomia gestionale della controllata, prova non fornita. La responsabilità è stata ricondotta non soltanto all'omessa comunicazione della contaminazione, ma soprattutto alla gestione dello stabilimento e alla mancata adozione di misure pienamente efficaci per impedire la propagazione degli inquinanti. Il nesso causale è stato ritenuto dimostrato secondo il criterio del più probabile che non, sulla base della gestione pluriennale del sito, della corrispondenza tra le sostanze rinvenute e quelle impiegate nell'attività produttiva, della vicinanza dell'impianto alla contaminazione e degli studi sulla propagazione nella falda. La mancanza, all'epoca, di limiti tabellari specifici per PFAS e BTF non escludeva la responsabilità né la necessità di caratterizzazione e bonifica, potendo rilevare anche la pericolosità potenziale di sostanze non tabellate. È stata confermata la responsabilità solidale dei diversi soggetti che abbiano concorso all'unico evento inquinante, poiché l'art. 311, comma 3, d.lgs. 152/2006 riguarda il diverso istituto del risarcimento del danno ambientale e non gli obblighi di bonifica disciplinati dalla parte IV del Codice dell'ambiente. La Provincia poteva individuare i responsabili per fasi e non era tenuta a identificarli contestualmente tutti, anche in ragione dell'urgenza derivante dalla propagazione dell'inquinamento. La relazione del NOE era utilizzabile nell'istruttoria, essendo stata trasmessa alle autorità ambientali e acquisita insieme ad altri elementi dell'ARPAV e alla relazione sui passaggi societari. La diffida non era indeterminata, poiché l'individuazione dei responsabili è distinta dalla successiva definizione tecnica degli interventi di bonifica. Era inoltre legittimo coinvolgere la società nelle attività di bonifica già in corso, in funzione della continuità degli interventi. Le censure procedimentali sono state respinte per l'avvenuta partecipazione della società e per l'assenza di un concreto pregiudizio. Il rinvio pregiudiziale alla CGUE è stato ritenuto non rilevante e la questione di costituzionalità manifestamente infondata, in quanto gli obblighi di ripristino hanno natura riparatoria e non sanzionatoria. La società appellante è stata condannata alle spese del secondo grado in favore delle principali amministrazioni e delle società resistenti, con compensazione nei confronti delle altre parti.

Norme richiamate

• art. 239 d.lgs. 152/2006

  Richiama il principio chi inquina paga nell'ambito della disciplina delle bonifiche.

• art. 240 d.lgs. 152/2006

  Rileva per le nozioni e gli interventi in materia di contaminazione e prevenzione.

• art. 242 d.lgs. 152/2006

  Disciplina gli obblighi del responsabile dell'inquinamento, le indagini, la caratterizzazione e gli interventi di messa in sicurezza e bonifica; tali attività sono ritenute unitariamente necessarie e non frammentabili in base alle singole quote causali.

• art. 242, comma 12, d.lgs. 152/2006

  Le indagini ed attività istruttorie sono svolte dalla provincia, che si avvale della competenza tecnica dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente e si coordina con le altre amministrazioni.

  Consente alla Provincia di utilizzare accertamenti svolti da organi tecnici di altre amministrazioni, incluso il NOE, nell'ambito del dovere di coordinamento istruttorio.

• art. 244 d.lgs. 152/2006

  Attribuisce alla Provincia il potere-dovere di individuare il responsabile della contaminazione; non impone l'individuazione contestuale di tutti i corresponsabili e consente di procedere per fasi.

• art. 245 d.lgs. 152/2006

  Rileva per le iniziative di intervento dei soggetti non responsabili e non esclude l'obbligo dell'amministrazione di individuare i responsabili effettivi.

• art. 311, comma 3, d.lgs. 152/2006

  Nei casi di concorso nello stesso evento di danno, ciascuno risponde nei limiti della propria responsabilità personale.

  La disposizione riguarda la responsabilità per danno ambientale disciplinata dalla parte VI del Codice dell'ambiente e non si applica agli obblighi di bonifica della parte IV.

• art. 2, comma 6, direttiva 2004/35/CE

  La nozione di operatore è collegata all'attività esercitata o controllata e alla titolarità di un potere economico decisivo sul funzionamento tecnico dell'iniziativa.

• art. 9 direttiva 2004/35/CE

  Lascia impregiudicata qualsiasi disposizione del diritto nazionale riguardante l'imputazione dei costi nel caso di pluralità di autori del danno.

  Non impedisce agli Stati membri di disciplinare l'imputazione dei costi in presenza di una pluralità di autori.

• art. 16 direttiva 2004/35/CE

  La presente direttiva non preclude agli Stati membri di mantenere o adottare disposizioni più severe in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale.

  Ammette misure nazionali più rigorose, purché compatibili con il diritto dell'Unione e con il principio di proporzionalità.

• art. 1294 c.c.

  Esprime la presunzione generale di solidarietà passiva, applicabile agli obblighi di bonifica in assenza di una diversa previsione legislativa.

• art. 2055 c.c.

  Conferma la responsabilità solidale dei coautori di un illecito quando condotte anche indipendenti concorrano causalmente alla produzione dell'evento.

• art. 74 d.lgs. 152/2006

  Consente di ravvisare l'inquinamento anche in presenza di una pericolosità solo potenziale e senza il previo superamento di valori limite.

• nota 1 alle tabelle dell'allegato 5, titolo V, parte IV, d.lgs. 152/2006

  Per le sostanze non tabellate consente, ai fini operativi della caratterizzazione, il confronto con le CSC e CSR della sostanza tossicologicamente più affine.

• art. 3 l. 241/1990

  Invocato in relazione all'obbligo di motivazione, ritenuto rispettato in ragione dell'istruttoria e degli elementi posti a fondamento dell'individuazione della responsabilità.

• art. 8, comma 4, l. 349/1986

  Individua il ruolo del Comando dei Carabinieri per la tutela dell'ambiente nella vigilanza, prevenzione e repressione delle violazioni ambientali, consentendo di valorizzarne gli accertamenti.

• art. 191, comma 2, TFUE

  Il principio chi inquina paga orienta l'azione dell'Unione, ma non può essere invocato direttamente dai privati per disapplicare una disciplina nazionale in assenza di una specifica normativa europea applicabile.

• art. 193 TFUE

  Consente agli Stati membri di adottare misure di protezione rafforzata in materia ambientale, nel rispetto del diritto dell'Unione e della proporzionalità.

• art. 26 c.p.a.

  Rileva per la condanna alle spese; la scelta del primo giudice è sindacabile in appello solo in caso di riforma della decisione o di manifesta abnormità.

Massime di principio

• Ai fini dell'imputazione della responsabilità ambientale, un gruppo societario può essere considerato un'unica entità economica quando la società controllante esercita un'influenza determinante sulla società operativa; il controllo totalitario, diretto o indiretto, costituisce una presunzione dell'unità economica e trasferisce sulla controllante l'onere di provare l'autonomia gestionale della controllata.
• La responsabilità della controllante per la contaminazione non richiede necessariamente la prova di specifici atti formali di ingerenza, quando la controllante abbia esercitato il controllo determinante sulla società che gestiva lo stabilimento e l'amministrazione abbia fornito elementi idonei a dimostrare l'unità economica del gruppo.
• Il nesso causale in materia di bonifica può essere accertato secondo il criterio civilistico del più probabile che non, anche mediante presunzioni semplici e indizi plausibili quali la vicinanza dell'impianto, la corrispondenza tra le sostanze rinvenute e quelle impiegate, la gestione pluriennale del sito e la propagazione della contaminazione; il soggetto individuato può superare la presunzione fornendo prova della propria estraneità.
• Quando più condotte abbiano concorso a un unico evento di contaminazione e non sia possibile distinguere gli effetti delle singole condotte, gli obblighi di messa in sicurezza e bonifica gravano solidalmente sui responsabili; l'art. 311, comma 3, d.lgs. 152/2006, relativo al risarcimento del danno ambientale, non deroga a tale regime nella disciplina delle bonifiche.
• La Provincia può individuare i responsabili della contaminazione anche per fasi e non è tenuta a procedere contestualmente nei confronti di tutti i possibili corresponsabili, purché disponga di un quadro istruttorio sufficiente nei confronti dei soggetti individuati; l'urgenza può derivare dal carattere permanente e propagativo dell'inquinamento.
• La mancanza di valori limite specifici per sostanze emergenti o non tabellate non esclude l'esistenza della contaminazione né la responsabilità del gestore, poiché l'inquinamento può sussistere anche in presenza di una pericolosità potenziale e gli interventi di caratterizzazione e prevenzione possono essere disposti prima del superamento di valori soglia.

Come è indicizzato