Sentenza n. 1169/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente chiedeva il trasferimento della propria farmacia dagli attuali locali di Corso Giovanni XXIII n. 3 a locali situati in Piazza Savoia, sostenendo che questi ultimi ricadessero nella zona farmaceutica di propria competenza, individuata come zona rossa. Il Comune aveva inizialmente espresso pareri favorevoli, poi rettificati e confermati in senso negativo, rilevando che la zona rossa apparteneva alla farmacia controinteressata e che la collocazione della farmacia della ricorrente oltre il confine della zona blu derivava da un precedente trasferimento autorizzato, non da una modifica della titolarità della zona. L'ASL aveva successivamente negato l'autorizzazione al trasferimento per l'incertezza sulla delimitazione delle zone e per la pendenza del giudizio. La ricorrente deduceva violazione della disciplina sul trasferimento delle farmacie, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, illogicità, irragionevolezza, difetto di presupposti, sviamento, violazione dei principi di affidamento, buona fede, collaborazione e partecipazione procedimentale, violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990, incompetenza e violazione dei principi di tipicità e riserva di legge. Contestava inoltre l'atto comunale di impulso alla revisione della pianta organica e una determina relativa al censimento della popolazione, chiedendo anche l'accertamento del diritto al trasferimento e il risarcimento dei danni, quantificati nei motivi aggiunti in euro 768.831,80.

La decisione

Il TAR ha respinto l'istanza di rinvio, ritenendo che il rinvio della trattazione sia ammesso solo in casi eccezionali e per gravi ragioni incidenti sul diritto di difesa; l'esito dell'appello contro altra sentenza sulla pianta organica non era comunque dirimente. Il ricorso introduttivo è stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse: i pareri e nulla-osta comunali non erano provvedimenti conclusivi né si inserivano nella sequenza procedimentale prevista dalla disciplina di settore, poiché la competenza ad autorizzare il trasferimento spettava all'autorità sanitaria, non al Comune. Il Comune aveva invece il compito di delimitare le sedi farmaceutiche mediante atti programmatori generali. I motivi aggiunti sono stati dichiarati in parte inammissibili, perché rivolti contro atti privi di portata lesiva e non provvedimentali, quali l'atto di impulso alla revisione della pianta organica e la determina sul censimento. Per la parte diretta contro il diniego dell'ASL, sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, in ragione dell'aggiornamento della pianta organica comunale del 2025 e della successiva sentenza che ne aveva confermato la legittimità; tale aggiornamento aveva chiarito che la ricorrente era titolare della zona blu e che la zona rossa spettava alla farmacia controinteressata. Il TAR ha comunque esaminato le censure contro il diniego dell'ASL, ritenendole infondate: il trasferimento autorizzato nel 1975 aveva consentito alla farmacia di operare nell'attuale sede, situata oltre il confine della zona blu, ma non aveva trasferito alla ricorrente la titolarità della zona rossa né attribuito un diritto di spostamento al suo interno. Mancando il presupposto del trasferimento nell'ambito della sede farmaceutica di appartenenza, il diniego dell'ASL era legittimo. È stata inoltre respinta la censura relativa all'omessa comunicazione del preavviso di rigetto, poiché l'ASL aveva utilizzato ragioni già rappresentate dal Comune e il provvedimento era vincolato: una volta accertato che i locali erano fuori dalla zona di pertinenza, il contenuto del diniego non avrebbe potuto essere diverso. Ha trovato quindi applicazione l'art. 21-octies l. 241/1990. La domanda risarcitoria è stata rigettata per mancato accertamento dell'illegittimità dell'azione amministrativa e per insussistenza di un affidamento tutelabile; inoltre, le spese sostenute per i nuovi locali risultavano anteriori persino ai pareri comunali favorevoli. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore del Comune, dell'ASL e della controinteressata, liquidate in euro 2.000 per ciascuna parte, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 1, comma 4, l. 475/1968

  Chi intende trasferire una farmacia in un altro locale nell’ambito della sede per la quale fu concessa l’autorizzazione deve farne domanda all’autorità sanitaria competente per territorio.

  Il trasferimento è autorizzabile solo se avviene nell'ambito della sede farmaceutica per la quale l'autorizzazione è stata concessa; la domanda deve essere presentata all'autorità sanitaria competente.

• art. 3, lett. h), l.r. Piemonte n. 21/1991

  L’Organo di Gestione della U.S.S.L. esercita le funzioni amministrative relative a: […] h) autorizzazione al trasferimento dei locali adibiti ad uso di Farmacia nell’ambito della sede farmaceutica.

  La competenza al rilascio dell'autorizzazione al trasferimento dei locali farmaceutici spetta all'autorità sanitaria territoriale, non al Comune.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio della trattazione della causa è disposto solo per casi eccezionali, che sono riportati nel verbale di udienza …

  Il rinvio della trattazione richiede situazioni eccezionali, in particolare gravi ragioni idonee a incidere sulle esigenze fondamentali di difesa.

• art. 10-bis l. 241/1990

  L'omessa comunicazione del preavviso di rigetto non determina l'annullabilità quando il provvedimento è vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La violazione delle norme sul procedimento, compresa l'omessa comunicazione del preavviso di rigetto, non comporta l'annullabilità di un provvedimento vincolato quando l'amministrazione dimostri che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il richiamo ai doveri di collaborazione e buona fede non fonda un affidamento tutelabile quando l'interessata non aveva un titolo giuridico alla zona farmaceutica controversa.

Massime di principio

• La competenza ad autorizzare il trasferimento dei locali di una farmacia spetta all'autorità sanitaria territoriale, mentre il Comune è competente alla delimitazione e pianificazione generale delle sedi farmaceutiche; i pareri o nulla-osta comunali privi di base procedimentale e adottati da un'amministrazione incompetente non hanno natura provvedimentale lesiva e non sono autonomamente impugnabili.
• Il trasferimento di una farmacia autorizzato in locali situati oltre il confine della sede farmaceutica originariamente assegnata non comporta, in assenza di un'espressa modifica della pianificazione, il trasferimento della titolarità della zona né attribuisce al titolare il diritto di spostarsi liberamente all'interno della zona assegnata a un'altra farmacia.
• Il diniego di trasferimento è legittimo quando i nuovi locali non si trovano nell'ambito della sede farmaceutica per la quale l'autorizzazione è stata concessa, poiché in tal caso manca il presupposto previsto dalla disciplina di settore.
• L'omessa comunicazione del preavviso di rigetto non invalida il diniego quando l'amministrazione esercita un potere vincolato e, accertata l'assenza del presupposto legale, il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.
• Un atto di impulso volto ad avviare la revisione della pianta organica e un atto meramente ricognitivo relativo al censimento della popolazione, privi di portata lesiva immediata ed estranei al procedimento autorizzativo, non sono autonomamente impugnabili.
• Non sussiste un affidamento tutelabile nel mantenimento o nell'estensione di una zona farmaceutica quando gli atti pianificatori originari non hanno mai espressamente modificato l'assegnazione della zona e l'interessato conosceva o avrebbe dovuto conoscere la propria effettiva collocazione pianificatoria.

Come è indicizzato