Sentenza n. 331/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti con cui il Comune di Bologna le aveva ordinato, quale titolare del diritto di superficie, la rimozione di vari manufatti e opere abusive realizzati su un’area recintata e sottratta alla sua disponibilità materiale. Ha dedotto, con il primo motivo, la violazione dell’art. 15 della l.r. Emilia-Romagna n. 23/2004 e degli artt. 29, 33 e 34 del d.P.R. n. 380/2001, sostenendo che l’obbligo di ripristino grava sul responsabile dell’abuso e che essa era estranea agli interventi, realizzati da terzi. Ha inoltre denunciato eccesso di potere per carenza istruttoria e travisamento dei fatti e dei presupposti, nonché violazione dell’art. 7 della l. n. 241/1990. La ricorrente ha evidenziato di essere stata privata del possesso dell’area mediante recinzione realizzata dai responsabili degli abusi e di avere intimato loro sia la rimozione dei manufatti sia l’eliminazione della recinzione. Con il secondo motivo ha dedotto il travisamento dei fatti quanto alla localizzazione di tre container, sostenendo che insistessero su un mappale diverso, appartenente in via esclusiva ad altri soggetti. Con motivi aggiunti ha impugnato per invalidità derivata l’atto comunale che aveva disposto la demolizione d’ufficio a spese dei responsabili degli abusi.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato i provvedimenti impugnati nei limiti dell’interesse fatto valere dalla ricorrente, assorbendo ogni ulteriore profilo. Il Collegio ha ritenuto pacifico che la banca non fosse responsabile degli abusi, realizzati da un terzo, e che l’area sulla quale insistevano i manufatti fosse stata recintata dal medesimo terzo, impedendo alla banca, pur contitolare del diritto di superficie, di accedervi e di eseguire il ripristino. Il giudice ha riconosciuto che l’ordine di demolizione, avendo carattere reale, può essere rivolto anche al proprietario o titolare di altro diritto reale non responsabile dell’abuso, quando sussista un rapporto con il bene idoneo ad assicurare il ripristino della legalità. Tuttavia, tale regola deve essere coordinata con il principio di responsabilità: l’obbligo del titolare non responsabile è sussidiario, sebbene solidale, e non può essere imposto quando egli dimostri di essere estraneo all’abuso e materialmente impossibilitato a procedere alla demolizione, nonostante l’ordinaria diligenza nei confronti del responsabile. La banca aveva assolto tale onere intimando ai responsabili di rimuovere le opere e di eliminare la recinzione. Non era invece esigibile che sostenesse i costi necessari per recuperare il possesso dell’area al solo fine di rimuovere manufatti realizzati da terzi. Le spese sono state compensate per la novità e peculiarità della controversia, con riconoscimento del rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 15 l.r. Emilia-Romagna n. 23/2004

  rimossi o demoliti a cura e spese del responsabile dell'abuso entro il congruo termine […] stabilito dallo Sportello unico per l'edilizia con propria ordinanza, decorso il quale l'ordinanza stessa è eseguita a cura del Comune e a spese del responsabile dell'abuso

  La disposizione individua nel responsabile dell’abuso il soggetto principale tenuto al ripristino; l’estensione dell’ordine al titolare del bene non responsabile è ammissibile solo in via sussidiaria e non quando questi sia materialmente impossibilitato ad adempiere nonostante la normale diligenza.

• art. 16 l.r. Emilia-Romagna n. 23/2004

  Richiamato quale fondamento della sanzione pecuniaria relativa a una delle opere abusive, ma non oggetto di specifica autonoma decisione nel merito, essendo accolto il primo motivo.

• art. 29 d.P.R. n. 380/2001

  Richiamato dalla ricorrente a sostegno della tesi secondo cui gli obblighi repressivi edilizi gravano sul responsabile dell’abuso.

• art. 33 d.P.R. n. 380/2001

  Richiamato dalla ricorrente a sostegno della riferibilità dell’obbligo di ripristino al responsabile dell’abuso.

• art. 34 d.P.R. n. 380/2001

  Richiamato dalla ricorrente a sostegno della riferibilità dell’obbligo di ripristino al responsabile dell’abuso.

• art. 7 l. n. 241/1990

  Richiamato quale parametro della dedotta violazione delle garanzie partecipative, senza esame autonomo, in quanto il ricorso è stato accolto sulla base del primo motivo.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione o rimessione in pristino, in quanto misura reale, può essere rivolto anche al proprietario o al titolare di altro diritto reale sull’immobile che non abbia commesso l’abuso, quando il rapporto con il bene sia concretamente idoneo ad assicurare il ripristino della legalità edilizia.
• L’obbligo del proprietario o titolare di un diritto reale estraneo all’abuso è tuttavia sussidiario, benché solidale, rispetto a quello del responsabile dell’abuso e non può essere imposto quando il titolare dimostri sia la propria estraneità all’illecito sia l’impossibilità materiale di eseguire il ripristino.
• L’impossibilità materiale di adempiere ricorre quando il titolare non responsabile sia stato privato della disponibilità effettiva dell’area dal responsabile dell’abuso, il quale ne impedisca l’accesso o ne abbia acquisito il possesso mediante recinzione o altra condotta impeditiva.
• Il titolare non responsabile assolve l’onere di ordinaria diligenza quando, avuta conoscenza dell’abuso, intimi al responsabile di rimuovere le opere e di ripristinare le condizioni di accesso al bene; non è esigibile che sostenga i costi necessari per recuperare giudizialmente o materialmente il possesso dell’area al solo fine di demolire opere realizzate da terzi.

Come è indicizzato