Provvedimento AGCM AS2169 del 22/04/2026

Parere al Ministero della Giustizia sulla delega per la riforma dell'ordinamento forense

L'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato rende un parere al Ministero della Giustizia sul disegno di legge recante "Delega al Governo per la riforma dell'ordinamento forense". L'intervento è esaminato alla luce del d.lgs. n. 142/2020, attuativo della direttiva (UE) 2018/958, che impone una valutazione ex ante di proporzionalità per le misure suscettibili di limitare l'accesso o l'esercizio delle professioni regolamentate.

Quadro generale e apprezzamento per le misure pro-concorrenziali

L'Autorità riconosce che la riforma si colloca nel più ampio riassetto della disciplina delle professioni intellettuali e mira a modernizzare la professione forense, aumentarne l'attrattività e migliorarne l'efficienza, nel rispetto di elevati standard qualitativi. Sono considerate particolarmente apprezzabili le misure di semplificazione dell'accesso, tra cui:

• la possibilità per il praticante abilitato di esercitare il patrocinio autonomo, in ambito civile e penale, entro limiti di valore e di pena e previa iscrizione in un'apposita sezione del registro;
• la semplificazione dell'esame di Stato, con riduzione delle prove scritte da tre a due e mantenimento della prova orale, oltre al richiamo di modalità più agevoli sperimentate in fase emergenziale;
• l'attenzione alla formazione di avvocati e tirocinanti, considerata essenziale per qualità tecnica dell'assistenza legale.

Criteri di valutazione concorrenziale e proporzionalità

L'AGCM ricorda che le restrizioni all'accesso o all'esercizio della professione sono ammissibili solo se non discriminatorie, necessarie per motivi imperativi di interesse generale e proporzionate rispetto agli obiettivi perseguiti. In questo quadro, l'Autorità segnala che alcune misure del DDL richiedono cautela interpretativa e, in sede attuativa, dovranno essere conformate ai principi di giustificazione e proporzionalità.

Compensi professionali, libera pattuizione ed equo compenso

In materia di compensi professionali, il DDL conferma il principio della libera pattuizione, salvo la disciplina dell'equo compenso nei casi previsti. L'Autorità ritiene condivisibili gli obiettivi di tutela degli utenti e di buon funzionamento della giustizia, ma osserva che la documentazione di accompagnamento fa emergere anche finalità di sostegno economico della categoria e di contrasto alla pressione al ribasso sui compensi, finalità che non integrano motivi imperativi di interesse generale ai sensi del d.lgs. n. 142/2020.

L'AGCM avverte pertanto che le nuove regole non devono trasformarsi in un'estensione di fatto di regimi assimilabili a minimi tariffari. In particolare:

• i criteri di determinazione del compenso basati su quantità, qualità, proporzionalità e obiettivi perseguiti non devono essere letti come correlazione automatica tra livello del compenso e qualità della prestazione;
• la qualità deve essere assicurata tramite strumenti propri dell'ordinamento professionale, quali formazione, aggiornamento e vigilanza disciplinare;
• va preservata la possibilità di praticare compensi differenziati, anche inferiori ai parametri, nei rapporti con clienti diversi dai grandi clienti soggetti all'equo compenso, anche in ragione della natura della prestazione o di modelli organizzativi più efficienti.

Monocommittenza, collaborazione continuativa e parametri

Con riferimento alla previsione di un compenso non inferiore ai parametri nei rapporti di monocommittenza o collaborazione continuativa, l'Autorità ritiene che la disposizione rischi di introdurre un vincolo generalizzato al rispetto dei parametri al di fuori dei casi coperti dalla legge n. 49/2023. In assenza di specifiche giustificazioni di necessità e proporzionalità, l'AGCM suggerisce di limitarne l'applicazione ai soli rapporti già riconducibili alla disciplina dell'equo compenso, cioè quelli con grandi clienti, e di riformulare la norma eliminando il riferimento a un compenso "comunque non inferiore ai parametri stabiliti in via regolamentare".

Parere di congruità e recupero dei crediti professionali

Il DDL delega al Governo anche la valutazione dell'estensione della disciplina dell'art. 7 della legge n. 49/2023, relativa al parere di congruità con efficacia di titolo esecutivo per la riscossione dei crediti professionali. L'Autorità osserva che tale strumento è attualmente legato ai parametri forensi nell'ambito dell'equo compenso e che un'estensione generalizzata ai rapporti ordinari rischierebbe di attribuire a tali parametri una funzione sostanzialmente vincolante anche dove dovrebbe operare la libera pattuizione.

L'AGCM invita quindi a individuare soluzioni alternative per agevolare il recupero dei crediti professionali senza incidere sulla libertà di determinazione del compenso.

Ruolo degli Ordini e concentrazione di poteri regolatori

La delega prevede che i decreti legislativi stabiliscano "di preferenza" l'adozione delle disposizioni attuative mediante regolamenti del CNF o richiedano il suo parere nei casi di esercizio del potere regolamentare da parte del Governo o del Ministro. L'Autorità legge tale impostazione come attribuzione al CNF di un potere regolamentare diretto, condiviso con i COA, su profili rilevanti dell'accesso e dell'esercizio della professione.

Richiamando precedenti interventi, l'AGCM segnala il rischio che l'attribuzione di potestà regolatorie a organismi espressione di interessi di categoria contrasti con i principi di concorrenza, soprattutto se non vi è una netta separazione tra funzione regolatoria pubblica e autodisciplina privata. Per questo ritiene opportuno mantenere il potere regolamentare in capo ai soli pubblici poteri.

Formazione, aggiornamento professionale e specializzazioni forensi

L'Autorità considera condivisibile l'obiettivo di garantire il mantenimento e il miglioramento della qualità delle prestazioni professionali attraverso formazione e aggiornamento. Tuttavia, ritiene necessario che la disciplina attuativa non introduca restrizioni ingiustificate all'accesso o all'esercizio della professione.

In materia di specializzazioni forensi, il DDL affida l'organizzazione dei corsi agli ordini territoriali d'intesa con le associazioni specialistiche e il rilascio del titolo al CNF. L'AGCM osserva che la mancata previsione di modalità alternative alla frequenza dei corsi, come il riconoscimento della comprovata esperienza professionale, suscita perplessità concorrenziali. Suggerisce pertanto:

• un sistema aperto di acquisizione della specializzazione, non limitato ai corsi formativi;
• criteri certi, oggettivi e non discriminatori per il riconoscimento del titolo;
• meccanismi che valorizzino anche percorsi professionali, di studio o di ricerca alternativi.

Pubblicità dei servizi legali, solidarietà nelle spese e accreditamento formativo

Quanto alla pubblicità dei servizi legali, l'Autorità rileva che il DDL rinvia ai decreti attuativi la definizione della materia e auspica un impianto coerente con il quadro vigente, che faccia riferimento alla "pubblicità" e non alla sola "informazione", preservando un ampio ricorso ai diversi strumenti pubblicitari e evitando restrizioni non giustificate.

Sul versante della disciplina dei compensi, l'articolo 2, comma 1, lettera g), n. 3, introduce la solidarietà nel pagamento delle spese legali senza disciplinare espressamente la deroga consensuale tra le parti. L'Autorità osserva che ciò potrebbe comportare un aggravio per i destinatari della prestazione e invita a chiarire, in sede attuativa, la possibilità di escludere o modulare la solidarietà mediante accordo.

Infine, con riguardo agli obblighi formativi e ai relativi regolamenti del CNF, l'AGCM raccomanda che l'accreditamento dei soggetti terzi erogatori avvenga sulla base di criteri oggettivi, trasparenti e non discriminatori, per favorire la concorrenza tra operatori e l'offerta di servizi didattici diversificati. Analogamente, nella disciplina delle esenzioni dagli obblighi formativi, occorre evitare discriminazioni fondate sulla mera anzianità di iscrizione all'albo.

Conclusione

L'Autorità auspica che il Ministero tenga conto delle osservazioni formulate, così da assicurare che la delega sia attuata in modo conforme ai principi di necessità, giustificazione e proporzionalità delle restrizioni. Il parere sarà pubblicato sul Bollettino dell'Autorità.