Sentenza n. 3812/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto i ricorsi contro due determinazioni dirigenziali di Roma Capitale, recanti l’ingiunzione di rimuovere opere realizzate presso un locale commerciale. Le opere consistevano, da un lato, nella collocazione di una cella congelatore in una chiostrina pertinenziale, nell’innalzamento di una parete divisoria e nella realizzazione di due varchi non rappresentati nella CILA; dall’altro, nell’installazione di tre strutture metalliche con copertura amovibile, ciascuna di circa 15 mq, destinate a coprire materiali e una cella frigorifera, con ampliamento di una finestra per consentire l’accesso al locale. In appello sono stati dedotti la violazione degli artt. 3 e 34 del d.P.R. n. 380/2001 e degli artt. 15 e 16 della l.r. Lazio n. 15/2008, il difetto di istruttoria e motivazione, l’errore nei presupposti, la contraddittorietà, l’irragionevolezza e la sproporzione della sanzione demolitoria. Gli appellanti hanno sostenuto che l’onere di provare l’impossibilità di demolire senza pregiudizio per la parte legittima dell’edificio gravasse sull’amministrazione; che le opere fossero pertinenze urbanistiche o volumi tecnici, assoggettabili eventualmente a sanzione pecuniaria; che le lavorazioni fossero previste nella CILA; e che la demolizione fosse antieconomica perché le opere sarebbero state nuovamente realizzabili mediante titolo edilizio. Non sono state riproposte in appello le censure relative alla mancata comunicazione di avvio del procedimento e al parere della Soprintendenza, sulle quali si è formato il giudicato.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha affermato che l’onere di dimostrare l’impossibilità di eseguire la demolizione senza pregiudicare la parte conforme dell’edificio grava sul privato che invochi tale circostanza, da provare rigorosamente nella fase esecutiva. La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 34, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001 ha carattere eccezionale e derogatorio rispetto alla demolizione e opera solo quando sia oggettivamente impossibile rimuovere le parti difformi senza incidere sulla stabilità dell’intero edificio. Nel caso concreto tale impossibilità non è stata dimostrata e la natura artefatta delle opere, addossate alle pareti e dotate di varchi di accesso, rendeva possibile il ripristino. Sono stati esclusi anche l’affidamento e la proporzionalità quali argomenti per evitare la demolizione, poiché l’intervento comunale era diretto a ripristinare la legalità edilizia violata. Il giudice ha inoltre escluso la natura pertinenziale delle opere: la nozione di pertinenza urbanistica richiede non solo ridotte dimensioni, ma anche uno stretto rapporto di accessorietà funzionale, mentre le tre strutture occupavano complessivamente circa 45 mq di superficie destinata all’attività ristorativa ed erano prive di rappresentazione nella CILA. È stato escluso anche il carattere di volume tecnico, riferibile soltanto a opere prive di autonomia funzionale, destinate esclusivamente a contenere impianti serventi indispensabili. Le opere dovevano essere valutate unitariamente e non frazionate in singoli segmenti: la realizzazione di pareti, varchi e ampliamento di una finestra aveva modificato il prospetto e generato superficie utile, integrando un intervento di maggiore consistenza riconducibile alla ristrutturazione edilizia. In zona omogenea A, a fronte del mancato parere della Soprintendenza, il Comune poteva scegliere tra ripristino e fiscalizzazione ai sensi dell’art. 33, comma 4, del d.P.R. n. 380/2001; la scelta della rimessione in pristino è stata ritenuta legittima in ragione dell’impatto e della volumetria delle opere. Gli appellanti sono stati condannati alle spese del grado, liquidate in euro 4.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  Disciplina la rimozione o demolizione degli interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza o in totale difformità dal permesso di costruire; nel caso concreto ha costituito la base della sanzione ripristinatoria.

• art. 33, comma 4, d.P.R. 380/2001

  Per gli interventi eseguiti in zona omogenea A e in caso di mancato riscontro della Soprintendenza, rimette al Comune la scelta tra ripristino e fiscalizzazione; la scelta comunale del ripristino è stata ritenuta legittima e adeguatamente giustificata dall’impatto delle opere.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  La demolizione costituisce la regola per gli interventi eseguiti in parziale difformità; la sanzione pecuniaria sostitutiva è eccezionale e richiede la prova rigorosa dell’oggettiva impossibilità di demolire senza pregiudicare la stabilità della parte conforme dell’edificio.

• art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria sostitutiva è applicabile solo quando la demolizione delle parti difformi incida sulla stabilità dell’intero edificio; la relativa prova grava sul privato e, secondo la sentenza, deve essere fornita nella fase esecutiva.

• art. 3, comma 1, lett. e6), d.P.R. 380/2001

  È stato richiamato dall’amministrazione quale fondamento della qualificazione dell’intervento come ampliamento rilevante ai fini edilizi.

• art. 3 l. 241/1990

  È stato invocato con riguardo al difetto di motivazione e istruttoria, ma le relative censure sono state ritenute infondate.

• art. 70 c.p.a.

  Ha consentito al TAR di riunire i ricorsi per connessione soggettiva e oggettiva.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il TAR ha escluso la sussistenza delle condizioni eccezionali per il rinvio della trattazione.

Massime di principio

• La sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione prevista dall’art. 34, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001 costituisce una deroga eccezionale alla regola del ripristino e può essere applicata soltanto quando sia oggettivamente impossibile demolire le parti difformi senza pregiudicare la stabilità dell’intero edificio.
• L’onere di provare rigorosamente l’impossibilità di eseguire la demolizione senza pregiudizio per la parte legittima dell’edificio grava sul privato che invochi tale circostanza; la dimostrazione deve essere fornita nella fase esecutiva e non impone all’amministrazione di valutare preventivamente la sanzione sostitutiva prima dell’ordine di demolizione.
• La qualificazione di un manufatto come pertinenza urbanistica richiede congiuntamente ridotte dimensioni e uno stretto rapporto di accessorietà funzionale rispetto all’opera principale; la mera destinazione servente o la collocazione in area pertinenziale non sono sufficienti quando le opere creino una significativa superficie utile destinata all’attività commerciale.
• Le opere edilizie devono essere valutate nella loro complessità e unitarietà, senza frammentarle in singoli segmenti astrattamente qualificabili come pertinenze o volumi tecnici, quando l’intervento complessivo modifichi il prospetto, realizzi nuovi varchi o ampliamenti e generi nuova superficie utile.
• In caso di interventi di ristrutturazione edilizia realizzati in zona omogenea A e di mancato parere della Soprintendenza, il Comune può scegliere tra la riduzione in pristino e la fiscalizzazione; la scelta del ripristino è legittima se rapportata all’impatto concreto e alla consistenza delle opere abusive.

Come è indicizzato