Sentenza n. 5542/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno chiesto la riforma della sentenza con cui il TAR aveva respinto il ricorso contro il provvedimento del Comune di Sabaudia che aveva dichiarato improcedibile una SCIA in sanatoria relativa a difformità edilizie di una villa realizzata e modificata sulla base di un titolo del 1968, dichiarando inoltre inammissibili per sopravvenuta carenza di interesse i motivi aggiunti contro la nota dell'Ente Parco Nazionale del Circeo. La SCIA riguardava, tra l'altro, modifiche interne e prospettiche, l'ampliamento di un portico, la chiusura parziale di un terrazzo con aumento della superficie residenziale al primo piano e modifiche alle falde del tetto. Il primo motivo deduceva la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 per omessa comunicazione del preavviso di rigetto e lesione della partecipazione procedimentale. Il secondo motivo contestava la valutazione unitaria delle difformità e il superamento della soglia del 2% prevista per le tolleranze costruttive, sostenendo che gli interventi fossero distinti, che il portico fosse autonomamente sanabile e che il parametro dovesse essere riferito alla volumetria complessiva dell'intero edificio, anziché alla sopraelevazione assentita nel 1968. Il terzo motivo censurava il rilievo attribuito alla mancata autorizzazione paesaggistica, sostenendo che alcune opere interne o esterne fossero escluse dall'autorizzazione o rientrassero nelle tolleranze e che la presentazione dell'istanza presso l'Ente Parco avrebbe dovuto comportare, al più, la sospensione dell'efficacia della SCIA. Il quarto motivo riproponeva i motivi aggiunti contro la nota dell'Ente Parco, deducendo violazione degli artt. 149 e 167 d.lgs. 42/2004, del d.P.R. 31/2017, delle NTA del PTPR Lazio e della disciplina del Parco, oltre a eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento, illogicità e difetto di motivazione e incompetenza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato integralmente l'appello. Quanto al primo motivo, ha ritenuto infondata la censura sulla mancata comunicazione del preavviso di rigetto. L'esito negativo era vincolato, poiché le difformità comportavano aumenti di superficie e volumetria incompatibili con la sanatoria paesaggistica postuma; era quindi applicabile l'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. Inoltre, l'incontro del 9 agosto 2022 tra amministrazione, proprietari e tecnici aveva assicurato un adeguato contraddittorio procedimentale. Il Collegio ha anche osservato che la dichiarazione di improcedibilità della SCIA costituiva un provvedimento di diniego e non un preavviso di rigetto, rilevando altresì la dubbia applicabilità dell'art. 10-bis alla SCIA. Quanto al secondo motivo, ha escluso sia l'omessa pronuncia del TAR sia l'integrazione postuma della motivazione. Ha affermato che gli abusi edilizi realizzati in un unico contesto temporale e fisico devono essere valutati complessivamente, senza parcellizzazione, anche ai fini della sanatoria e del calcolo delle tolleranze costruttive. Nel caso concreto, il portico, pur oggetto di una distinta prospettazione nella SCIA, costituiva comunque una difformità rispetto al titolo del 1968 e aveva determinato un incremento di superficie utile, dovendo quindi concorrere al calcolo complessivo. Il parametro doveva essere riferito all'intervento assentito nel 1968, avente a oggetto la sopraelevazione, e non all'intero edificio edificato nel 1954, poiché né il titolo né la documentazione allegata alla SCIA dimostravano che nel 1968 fosse stata autorizzata una ristrutturazione complessiva dell'immobile. La superficie al primo piano risultava aumentata di 10,92 mq rispetto ai 114,41 mq assentiti, mentre il portico aggiungeva 36,93 mq al piano terra; il limite di tolleranza risultava pertanto superato. Il Collegio ha inoltre ritenuto quanto meno dubbia la doppia conformità del portico: la disciplina del 1968 attribuiva al Comune una facoltà autorizzatoria senza riconoscere un'automatica assentibilità, mentre la disciplina vigente subordinava l'esclusione dal computo volumetrico a specifiche condizioni non dimostrate. Quanto al terzo motivo, lo ha dichiarato inammissibile per carenza di interesse, poiché l'eventuale accoglimento non avrebbe procurato alcuna utilità dopo il rigetto delle censure sulla non sanabilità edilizia; lo ha comunque ritenuto infondato. In area vincolata, la SCIA in sanatoria richiedeva il previo rilascio dell'autorizzazione paesaggistica e le opere, comportando aumenti di superficie e volumetria, non rientravano nelle ipotesi di sanatoria paesaggistica postuma. Il parziale giudizio favorevole dell'Ente Parco su alcune opere interne e sull'ampliamento del portico entro il 25% non poteva incidere sul distinto procedimento edilizio comunale; inoltre, anche per il portico, permaneva un esito negativo per la parte eccedente. Quanto al quarto motivo, riproposto contro la nota dell'Ente Parco, il Collegio lo ha dichiarato inammissibile per carenza di interesse e comunque infondato. L'incremento di 10,92 mq al primo piano non rientrava nelle ipotesi sanabili ex post: il nulla osta dell'Ente Parco, ai sensi dell'art. 13 l. 394/1991, ha natura preventiva e non può essere rilasciato postumamente per opere che abbiano creato nuove superfici o volumetrie. L'Ente Parco aveva inoltre correttamente esercitato i propri poteri di vigilanza, con conseguente insussistenza del vizio di incompetenza. Le spese sono state poste a carico degli appellanti e liquidate in complessivi euro 6.000,00, da corrispondere in parti eguali al Comune e all'Ente Parco.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  La mancata comunicazione non determina l'illegittimità quando l'esito negativo è vincolato e ricorrono i presupposti dell'art. 21-octies, comma 2; nel caso concreto, la rilevanza dell'art. 10-bis rispetto alla SCIA è stata ritenuta dubbia e il contraddittorio era comunque stato assicurato mediante l'incontro con gli interessati e i loro tecnici.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il vizio derivante dalla mancata partecipazione procedimentale non comporta l'annullabilità dell'atto quando il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso, come nel caso di opere non sanabili per il superamento delle tolleranze e per i vincoli paesaggistici e del Parco.

• art. 34-bis d.P.R. 380/2001

  Le tolleranze costruttive devono essere calcolate con riferimento all'intervento edilizio oggetto della regolarizzazione e alle singole unità immobiliari; le difformità realizzate in un unico contesto devono essere valutate unitariamente, includendo anche gli incrementi di superficie derivanti da portici o patii.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  accertamento di conformità per interventi subordinati a SCIA

  La sanatoria edilizia mediante SCIA non supera i limiti derivanti dalla disciplina paesaggistica e dai vincoli del Parco; in area vincolata è necessario il previo titolo paesaggistico e non sono sanabili postumamente gli interventi che abbiano creato nuove superfici o volumetrie.

• art. 22, commi 2 e 6, d.P.R. 380/2001

  non incidano sui parametri urbanistici e sulle volumetrie

  La SCIA per varianti è ammessa solo quando le modifiche non incidano sui parametri urbanistici e sulle volumetrie; in area vincolata occorre inoltre acquisire preventivamente il parere o l'autorizzazione previsti dalla disciplina di settore.

• artt. 146 e 167, commi 4 e 5, d.lgs. 42/2004

  creazione o aumento di superfici utili o volumi

  La compatibilità paesaggistica postuma è preclusa per interventi che abbiano comportato creazione o aumento di superfici utili o volumetrie; tale preclusione impedisce il perfezionamento della sanatoria edilizia in area paesaggisticamente vincolata.

• art. 13 l. 394/1991

  natura necessariamente ed esclusivamente preventiva del nulla osta

  Il nulla osta dell'Ente Parco è un titolo preventivo e non può essere rilasciato postumamente per opere realizzate senza titolo che abbiano creato nuove superfici o volumetrie.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  riproposizione dei motivi aggiunti

  I motivi aggiunti dichiarati inammissibili in primo grado possono essere riproposti in appello, ma restano soggetti alla verifica dell'interesse concreto e attuale alla loro decisione.

Massime di principio

• Gli abusi edilizi realizzati in un unico contesto temporale e caratterizzati da un'unitaria consistenza fisica devono essere valutati complessivamente e non mediante parcellizzazione, sia ai fini della sanatoria sia ai fini del calcolo delle tolleranze costruttive.
• Ai fini dell'art. 34-bis d.P.R. 380/2001, il parametro per il calcolo della tolleranza deve essere individuato nell'intervento edilizio concretamente oggetto della regolarizzazione e nel titolo che lo ha assentito; non è possibile ampliare la base di calcolo riferendola a precedenti interventi edilizi estranei alla richiesta di sanatoria.
• Un'opera che abbia determinato un incremento di superficie utile deve concorrere al calcolo delle difformità complessive anche se viene dedotta come intervento autonomo e se si sostiene che essa sia separatamente sanabile ai sensi dell'art. 37 d.P.R. 380/2001.
• In presenza di un esito negativo vincolato, la mancata comunicazione del preavviso di rigetto non comporta l'annullabilità del provvedimento quando sia dimostrato che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso; l'effetto sanante opera anche se l'amministrazione invoca la relativa disposizione nel corso del giudizio.
• La compatibilità paesaggistica postuma ai sensi dell'art. 167 d.lgs. 42/2004 è preclusa per interventi che abbiano creato o aumentato superfici utili o volumetrie; in tali casi la mancanza dell'autorizzazione paesaggistica impedisce il perfezionamento della sanatoria edilizia.
• Il nulla osta dell'Ente Parco previsto dall'art. 13 l. 394/1991 ha natura preventiva e non può essere rilasciato postumamente per interventi realizzati senza titolo che abbiano comportato nuove superfici o volumetrie; il parziale assenso dell'Ente Parco su alcune opere non condiziona né sostituisce il distinto procedimento edilizio comunale.

Come è indicizzato