Sentenza n. 12981/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui Roma Capitale, ai sensi dell'art. 30, comma 7, del d.P.R. n. 380/2001, aveva disposto la sospensione immediata dell'attività di lottizzazione abusiva relativa a un'area comprendente 27 fabbricati, tra cui un edificio residenziale di circa 107 metri quadrati. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 30 del d.P.R. n. 380/2001 e dell'art. 23 della l.r. Lazio n. 15/2008, nonché eccesso di potere per travisamento dei fatti, istruttoria lacunosa e perplessa, sostenendo di non essere autrice della lottizzazione e che il fabbricato fosse preesistente, almeno dal 1953, rispetto al proprio possesso e all'acquisto del bene. Con il secondo motivo ha sostenuto l'inconfigurabilità di una trasformazione urbanistica dell'area, già asseritamente manomessa, e l'inapplicabilità dei vincoli urbanistici, naturalistici, paesaggistici e relativi agli standard perché successivi all'edificazione. Ha inoltre richiamato l'asserita legittimità della preesistenza, l'assenza di obbligo di titolo edilizio prima del 1967 e le aerofotogrammetrie storiche, anche ai fini dello stato legittimo ex art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001. Con il terzo motivo ha dedotto la violazione delle garanzie partecipative e l'omessa comunicazione di avvio del procedimento.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha qualificato la fattispecie come lottizzazione abusiva materiale, rilevando che l'attività edificatoria complessiva aveva determinato, in violazione della pianificazione, il passaggio di fatto a una destinazione residenziale diversa da quella impressa all'area dagli strumenti urbanistici succedutisi nel tempo. La lottizzazione materiale è stata ritenuta configurabile mediante una valutazione unitaria delle opere e indipendentemente dall'animus dei proprietari o occupanti: l'estraneità alla realizzazione materiale dell'abuso e la buona fede possono rilevare nei rapporti interni con i danti causa, ma non impediscono l'adozione delle misure reali e ripristinatorie nei confronti dell'attuale titolare o occupante. Il Collegio ha inoltre escluso che la preesistenza dell'edificio o la sopravvenienza dei vincoli potessero legittimare l'opera, poiché l'area non era mai stata destinata a insediamenti residenziali. Ha ritenuto che, nel territorio di Roma, l'obbligo di previo titolo edilizio fosse vigente quantomeno dal regolamento edilizio del 1934, sicché neppure un'edificazione anteriore al 1967 avrebbe dimostrato lo stato legittimo dell'immobile; le aerofotogrammetrie attestavano soltanto uno stato di fatto, non la titolarità del necessario titolo autorizzativo. Quanto alla partecipazione procedimentale, il TAR ha riconosciuto in astratto la necessità della comunicazione di avvio per il procedimento di accertamento della lottizzazione, salvo effettive e motivate ragioni di urgenza, ma ha escluso, nel caso concreto, l'illegittimità dell'atto: la destinazione urbanistica incompatibile e l'impossibilità di provare lo stato legittimo rendevano vincolato l'esito del procedimento e la ricorrente non aveva dimostrato quale concreto apporto partecipativo avrebbe potuto condurre a un diverso provvedimento. La ricorrente è stata condannata a rimborsare a Roma Capitale euro 3.500, oltre accessori; le spese sono state compensate nei confronti del Ministero della Cultura e della Soprintendenza.

Norme richiamate

• art. 30 d.P.R. n. 380/2001

  La norma comprende la lottizzazione cartolare o formale e quella materiale; quest'ultima ricorre quando opere edilizie determinano la trasformazione urbanistica ed edilizia dei terreni in violazione degli strumenti urbanistici o in assenza della prescritta autorizzazione. La fattispecie opera oggettivamente, indipendentemente dall'animus dei proprietari interessati.

• art. 30, comma 7, d.P.R. n. 380/2001

  Costituisce la base normativa del provvedimento comunale di immediata sospensione dell'attività lottizzatoria.

• art. 23 l.r. Lazio n. 15/2008

  È richiamato quale ulteriore fondamento normativo del provvedimento comunale di sospensione dell'attività lottizzatoria.

• artt. 27 e seguenti d.P.R. n. 380/2001

  La repressione degli abusi edilizi costituisce esercizio di misure reali e oggettive, rivolte alla situazione dei luoghi e non subordinata all'accertamento della responsabilità personale dell'attuale proprietario o avente causa.

• artt. 93 e 94 d.P.R. n. 380/2001

  Sono richiamati in relazione alla necessità delle autorizzazioni sismiche per l'edificazione.

• art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. n. 380/2001

  Le aerofotogrammetrie storiche attestano lo stato di fatto, ma non provano di per sé lo stato legittimo dell'immobile quando l'edificazione risalga a un'epoca in cui era comunque necessario un titolo edilizio.

• art. 142, comma 1, lettere c), f) e m), d.lgs. n. 42/2004

  È richiamato per i vincoli paesaggistici derivanti dalla presenza di corsi d'acqua, parchi e riserve naturali e zone di interesse archeologico.

• art. 55, comma 4, c.p.a.

  La mancata presentazione dell'istanza di fissazione dell'udienza ha inciso sullo svolgimento della fase cautelare, alla quale la ricorrente ha poi rinunciato.

• art. 55, comma 5, c.p.a.

  È richiamato in relazione al deposito documentale effettuato dall'amministrazione nella fase cautelare.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  Il TAR richiama il tema dell'inutilità della partecipazione, escludendo in concreto l'illegittimità per omessa comunicazione di avvio quando il ricorrente non dimostri un concreto pregiudizio e l'esito del procedimento risulti vincolato dalle circostanze oggettive.

• art. 7 l. n. 241/1990

  Il principio della previa comunicazione di avvio è ritenuto astrattamente applicabile al procedimento di accertamento della lottizzazione abusiva, salvo effettive e motivate ragioni di urgenza.

• art. 1 del Regolamento generale edilizio del Comune di Roma del 1934

  Ha esteso all'intero territorio comunale l'obbligo di autorizzazione sindacale per la realizzazione di nuove costruzioni; pertanto, anche un'edificazione anteriore al 1967 poteva richiedere un previo titolo edilizio.

• art. 31 l. n. 1150/1942

  È richiamato per evidenziare che l'obbligo di titolo edilizio era già previsto per i centri abitati prima dell'estensione generale operata dalla l. n. 765/1967.

• D.M. n. 1444/1968

  È richiamato in relazione alla zona omogenea F e alle dotazioni e standard urbanistici incompatibili con l'insediamento residenziale.

Massime di principio

• La lottizzazione abusiva materiale si accerta mediante una valutazione complessiva e unitaria delle opere realizzate: essa ricorre quando l'insieme delle trasformazioni, in violazione della pianificazione urbanistica o in assenza dei titoli prescritti, determina il passaggio di fatto a una diversa destinazione di zona, con incremento del carico urbanistico e compromissione della potestà programmatoria comunale.
• La lottizzazione abusiva ha carattere oggettivo e le misure conseguenti incidono sulla situazione dei luoghi, indipendentemente dall'animus e dalla responsabilità personale dell'attuale proprietario o occupante. L'estraneità alla realizzazione dell'abuso o la buona fede possono rilevare nei rapporti interni con i danti causa, ma non impediscono l'adozione delle misure reali e ripristinatorie.
• La preesistenza di un'area già trasformata o la mera anteriorità dell'edificazione rispetto a vincoli urbanistici, paesaggistici o naturalistici successivi non escludono la lottizzazione abusiva quando l'area non sia mai stata destinata a insediamenti residenziali e l'edificazione risulti incompatibile con la pianificazione vigente e previgente.
• Nel territorio comunale di Roma, l'obbligo di previo titolo edilizio per le nuove costruzioni risale quantomeno al Regolamento generale edilizio del 1934; pertanto, la realizzazione di un manufatto anteriore al 1967 non dimostra di per sé la sua legittimità edilizia.
• Nel procedimento di accertamento della lottizzazione abusiva la comunicazione di avvio è astrattamente necessaria, salvo effettive e motivate ragioni di urgenza. Tuttavia, l'omissione non determina automaticamente l'illegittimità dell'atto: il ricorrente deve allegare e dimostrare il concreto apporto partecipativo che avrebbe potuto condurre a un esito diverso, mentre l'illegittimità può essere esclusa quando le circostanze oggettive rendano vincolato il contenuto del provvedimento.
• La lottizzazione abusiva non può essere sanata valutando atomisticamente le singole unità immobiliari mediante il condono delle singole costruzioni, poiché lo stravolgimento complessivo della destinazione della zona impone una valutazione unitaria dell'intera area lottizzata.

Come è indicizzato