Tribunale, Sentenza T-723/20

Misure restrittive UE contro Yevgeniy Prigozhin in relazione alla Libia

La pronuncia è resa in un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da Yevgeniy Viktorovich Prigozhin contro atti del Consiglio dell'Unione europea adottati nell'ambito della politica estera e di sicurezza comune. Gli atti contestati riguardano l'inclusione iniziale e il successivo mantenimento del nome del ricorrente nelle liste di persone soggette a congelamento dei fondi e a restrizioni di ingresso e transito, in relazione al presunto sostegno alle attività di Wagner Group in Libia.

Fatti e procedimento

Il Consiglio ha adottato, in un primo momento, la decisione 2015/1333 e il regolamento 2016/44, che prevedono misure restrittive contro persone e entità coinvolte in atti che minacciano la pace, la stabilità o la sicurezza della Libia, inclusa la violazione dell'embargo sulle armi. Con gli atti di esecuzione del 14 ottobre 2020, il nome di Prigozhin è stato inserito nelle liste, e con gli atti del 29 luglio 2021 è stato mantenuto. Il ricorrente ha contestato tali misure sostenendo, in sostanza, che il Consiglio avesse fondato la decisione su elementi inesatti o non sufficientemente provati, e che la motivazione fosse generica, sproporzionata e non prevedibile.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama in particolare:

• l'articolo 263 TFUE;
• l'articolo 296 TFUE;
• gli articoli 21, 23 e 29 TUE;
• gli articoli 15, 16, 17 e 47 della Carta dei diritti fondamentali;
• la decisione 2015/1333/PESC, in particolare gli articoli 8(2) e 9(2);
• il regolamento 2016/44, in particolare gli articoli 5, 6(2), 21(2) e 21(6);
• le decisioni e i regolamenti di esecuzione 2020/1483, 2020/1481, 2021/1251 e 2021/1241;
• le risoluzioni del Consiglio di sicurezza ONU 1970 (2011), 2213 (2015) e 1973 (2011).

Obbligo di motivazione

Il primo grande snodo della sentenza riguarda la motivazione degli atti impugnati. Il Tribunale ricorda che la motivazione richiesta dall'articolo 296 TFUE deve consentire all'interessato di comprendere le ragioni della misura e al giudice di esercitare il controllo di legittimità. Nel caso concreto, gli atti indicavano il quadro normativo, il contesto generale della crisi libica e, soprattutto, le ragioni specifiche dell'iscrizione: Prigozhin era descritto come uomo d'affari russo con stretti legami, anche finanziari, con Wagner Group; tale gruppo sarebbe stato coinvolto in ripetute violazioni dell'embargo ONU sulle armi e in operazioni militari contro il governo libico sostenuto dalle Nazioni Unite. Il Tribunale ritiene quindi che la motivazione sia sufficientemente precisa, individualizzata e comprensibile.

Esame delle censure di errore di fatto e di valutazione

Quanto agli errori di fatto, il ricorrente sosteneva che il Consiglio non avesse dimostrato neppure l'esistenza di Wagner Group o il nesso tra lui e il gruppo. Il Tribunale respinge l'argomento, rilevando che la documentazione prodotta identifica in modo coerente Wagner Group come entità militare privata operante in Libia, anche se priva di una struttura giuridica formale.

Sul piano probatorio, il Tribunale valorizza il fascicolo utilizzato dal Consiglio, composto da fonti pubbliche e giornalistiche, estratti di rapporti ONU, articoli di stampa, materiale investigativo e documenti di analisi. Ritiene che tali elementi, esaminati nel loro contesto, costituiscano un insieme di indizi sufficientemente specifico, preciso e coerente per dimostrare:

• l'esistenza di Wagner Group;
• le sue attività in Libia in supporto alle forze di Haftar;
• i legami stretti, anche finanziari, con Prigozhin;
• il sostegno del ricorrente alle attività del gruppo.

Il Tribunale sottolinea inoltre che il criterio applicato non richiedeva di dimostrare che il ricorrente avesse "indotto" Wagner Group a violare l'embargo, essendo sufficiente la prova del sostegno alle attività del gruppo che minacciavano pace, stabilità e sicurezza in Libia.

Ammissibilità e attendibilità degli elementi di prova

Una parte significativa della motivazione è dedicata alla contestazione del materiale probatorio. Il ricorrente aveva sostenuto che alcuni documenti fossero successivi agli atti, che il rapporto di un gruppo di esperti ONU non fosse incluso, e che alcuni link ipertestuali conducessero a materiali non disponibili o non conoscibili al momento dell'adozione. Il Tribunale distingue però tra documenti effettivamente successivi e documenti già esistenti al momento dell'adozione. Ammette come utilizzabili gli allegati B.3, B.4 e B.6-B.9, perché preesistenti e richiamati dai documenti del fascicolo; esclude invece l'allegato B.5, acquisito solo successivamente. Quanto alla provenienza delle fonti, il Tribunale afferma che, in assenza di poteri investigativi del Consiglio in Paesi terzi, è legittimo basarsi su fonti pubbliche, stampa, rapporti e documenti investigativi, purché siano affidabili e coerenti. Rileva pertanto che il materiale prodotto presenta sufficiente credibilità e valore probatorio.

Diritti della difesa e tutela giurisdizionale effettiva

Il Tribunale respinge anche la censura relativa alla violazione dei diritti della difesa. Ricorda che, per le prime iscrizioni, il carattere a sorpresa della misura non impone una previa audizione dell'interessato; è invece necessario che le prove siano comunicate il prima possibile dopo l'adozione dell'atto. Nel caso di specie, Prigozhin ha ricevuto il notice ufficiale, ha ottenuto il fascicolo probatorio su richiesta, ha presentato osservazioni e il Consiglio le ha esaminate. Per la fase di mantenimento, il Tribunale osserva che non erano emersi nuovi elementi tali da imporre un ulteriore contraddittorio, essendo la motivazione sostanzialmente la stessa della prima iscrizione.

Abuso di potere

Secondo il ricorrente, il Consiglio avrebbe agito sotto pressione politica esterna e per finalità diverse da quelle dichiarate. Il Tribunale ribadisce che il vizio di sviamento richiede che l'atto sia stato adottato principalmente per fini estranei a quelli conferiti dai Trattati. Nel caso concreto, non emerge alcun elemento oggettivo, pertinente e concordante che dimostri un uso distorto della procedura. La circostanza che terzi soggetti abbiano sollecitato sanzioni non basta a provare uno sviamento di potere, né rileva l'assenza di una previa consultazione del Consiglio di sicurezza ONU su Wagner Group.

Proporzionalità e limitazione dei diritti fondamentali

Il Tribunale riconosce che le misure incidono sul diritto di proprietà, sulla libertà di esercizio dell'attività economica e sulla libertà di movimento del ricorrente. Tuttavia, tali diritti non sono assoluti e possono subire limitazioni giustificate da obiettivi di interesse generale. La finalità perseguita dalle misure è considerata di particolare rilievo: mantenere la pace, la stabilità e la sicurezza in Libia e favorire il completamento della transizione politica. Il congelamento dei fondi e il divieto di ingresso risultano quindi idonei e necessari; misure meno incisive, come autorizzazioni preventive o controlli successivi, sarebbero meno efficaci, soprattutto in un contesto elusivo. Il Tribunale richiama anche il meccanismo di revisione periodica delle liste e la possibilità di autorizzazioni umanitarie per l'ingresso nel territorio UE.

Prevedibilità della base giuridica

Il ricorrente contestava infine la prevedibilità del criterio di iscrizione, ritenendo non chiaro il significato di formule come "engaged in or providing support for" e "close links, including financially". Il Tribunale afferma che il criterio contenuto nella decisione 2015/1333 e nel regolamento 2016/44 è sufficientemente chiaro, preciso e prevedibile alla luce degli obiettivi perseguiti e non attribuisce un potere arbitrario al Consiglio. Quanto alla formulazione concreta della motivazione riferita al ricorrente, il Tribunale osserva che le stesse censure erano già state esaminate e respinte nel contesto dell'obbligo di motivazione e della valutazione probatoria.

Decisione finale

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso, senza necessità di ordinare ulteriori produzioni documentali e senza dover esaminare la richiesta subordinata del Consiglio sulla conservazione degli effetti degli atti annullati. Il ricorrente è condannato alle spese.

Principio affermato

In materia di misure restrittive CFSP, la motivazione è sufficiente quando consente di comprendere la base giuridica, il contesto e le ragioni specifiche della designazione; il Consiglio può fondarsi su fonti pubbliche e investigative, purché il loro insieme sia coerente, preciso e credibile. Quando il criterio di iscrizione riguarda il sostegno ad attività che minacciano la pace e la stabilità di uno Stato terzo, non è necessario provare una causalità diretta nel senso di aver indotto il gruppo a commettere le violazioni; basta la prova del sostegno e dei legami rilevanti. Le restrizioni patrimoniali e di movimento sono proporzionate se perseguono obiettivi di interesse generale di particolare rilievo e sono accompagnate da meccanismi di revisione e garanzie procedurali.