Tribunale, Sentenza T-523/17

Risoluzione del Banco Popular: legittimità del programma di risoluzione, della valutazione e rigetto delle domande risarcitorie

La pronuncia riguarda un ricorso proposto dagli azionisti e detentori di strumenti di capitale del Banco Popular contro il programma di risoluzione adottato dal CRU il 7 giugno 2017 e contro la decisione della Commissione che lo ha approvato. La causa tocca i profili centrali della disciplina dell'unione bancaria: condizioni per la risoluzione, valutazione preliminare dell'entità, diritti di difesa, motivazione e responsabilità extracontrattuale.

Fatti e procedimento

I ricorrenti erano azionisti o detentori di strumenti di capitale del Banco Popular prima della risoluzione. Il CRU aveva dapprima adottato un piano di risoluzione nel 2016; nel 2017, in seguito al rapido deterioramento della situazione di liquidità della banca, alla fuga di depositi, ai declassamenti del rating e al fallimento della procedura privata di vendita, è stata avviata la risoluzione. Il 6 giugno 2017 la BCE ha concluso che il Banco Popular era in dissesto o a rischio di dissesto ai sensi dell'articolo 18, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 806/2014. Il 7 giugno 2017 il CRU ha adottato il programma di risoluzione, scegliendo lo strumento della vendita dell'attività d'impresa, con svalutazione e conversione degli strumenti di capitale; la Commissione lo ha approvato poche ore dopo.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama in particolare:

• il regolamento (UE) n. 806/2014, soprattutto gli articoli 14, 15, 16, 18, 20, 21, 22, 24, 29, 34, 42, 76, 87, 88 e 90;
• la direttiva 2014/59/UE (BRRD);
• il regolamento (UE) n. 1024/2013 (MVU);
• il regolamento (UE) n. 575/2013 sui requisiti prudenziali;
• il regolamento delegato (UE) 2016/1075 e il regolamento delegato (UE) 2018/345;
• gli articoli 41, 52, 263, 268, 296, 339 e 340 TFUE.

Primo motivo: condizioni della risoluzione ex articolo 18 del regolamento n. 806/2014

I ricorrenti contestavano che fossero soddisfatte le tre condizioni dell'articolo 18, paragrafo 1:

• dissesto o rischio di dissesto;
• assenza di misure alternative ragionevolmente praticabili;
• necessità nell'interesse pubblico.

Il Tribunale ha chiarito che, ai fini dell'articolo 18, paragrafo 4, lettera c), non è richiesta l'insolvenza contabile: è sufficiente che vi siano elementi oggettivi per ritenere che l'ente non sarà in grado di pagare i propri debiti o passività in scadenza. Nel caso di specie, il Banco Popular era colpito da una grave crisi di liquidità, con deflussi di depositi massicci e impossibilità di ripristinare tempestivamente la liquidità minima; ciò bastava a integrare il dissesto o il rischio di dissesto.

Il Tribunale ha respinto l'argomento secondo cui avrebbe dovuto essere concessa ulteriore assistenza di liquidità di emergenza prima della risoluzione: il considerando 57 del regolamento non impone tale sequenza e, in ogni caso, la Banca di Spagna non era in grado di fornire altro sostegno, mentre la situazione di liquidità si era deteriorata troppo rapidamente.

È stata respinta anche la tesi secondo cui la crisi sarebbe stata causata da violazioni di riservatezza del CRU: anche a voler ipotizzare una fuga di informazioni, essa non incide sulla legittimità della risoluzione, che dipende solo dalla sussistenza delle condizioni dell'articolo 18 al momento della decisione. La causa del dissesto non è, in sé, un elemento decisivo per la validità del programma.

Quanto al principio di buona amministrazione, il Tribunale ha osservato che i ricorrenti non hanno dimostrato in che modo tale principio potesse impedire la constatazione del dissesto o imporre al CRU/alla Commissione di adottare misure diverse, soprattutto quando le misure di intervento precoce e di liquidità non rientravano nella loro competenza diretta.

Misure alternative

Sul requisito dell'articolo 18, paragrafo 1, lettera b), il Tribunale ha ritenuto non praticabili, nei tempi necessari, le misure alternative invocate:

• ulteriore liquidità di emergenza, perché non disponibile e comunque insufficiente;
• aumento di capitale, perché ancora del tutto ipotetico e non realizzabile in tempi compatibili con la crisi di liquidità;
• separazione/cessione di attività, perché priva di elementi concreti e di tempi certi;
• vendita privata, perché già fallita al momento della decisione;
• aiuti di Stato o finanziamenti del FRU, che non costituivano misure alternative e, comunque, non potevano essere imposti dal CRU o dalla Commissione agli Stati membri.

Interesse pubblico

Sul requisito dell'articolo 18, paragrafo 1, lettera c), il Tribunale ha confermato che la risoluzione perseguiva obiettivi di interesse pubblico: continuità delle funzioni essenziali e stabilità finanziaria. Ha escluso che il principio di proporzionalità imponesse un bilanciamento diverso con gli interessi patrimoniali degli azionisti: l'articolo 14, paragrafo 2, secondo comma, impone di ridurre al minimo la distruzione di valore, ma consente strumenti che la comportino se necessari per gli obiettivi di risoluzione.

Secondo motivo: valutazione ex articolo 20 del regolamento n. 806/2014

I ricorrenti contestavano la valutazione 2, sostenendo che fosse provvisoria, speculativa, non indipendente e non conforme ai requisiti legali.

Il Tribunale ha precisato che, in situazioni di urgenza, l'articolo 20, paragrafo 10, consente una valutazione provvisoria, utilizzabile come base per la risoluzione ai sensi del paragrafo 13. Non era quindi necessaria una valutazione definitiva ex post prima dell'adozione del programma di risoluzione; la mancata produzione successiva di una versione definitiva non incide sulla legittimità della decisione adottata in base ai dati disponibili allora.

Ha inoltre chiarito che l'articolo 20, paragrafo 5, attribuisce al CRU, e non all'esperto indipendente, la scelta dello strumento di risoluzione e degli obiettivi della valutazione in funzione dello strumento prescelto. In particolare, la valutazione 1 spettava al CRU e la BCE restava competente per la valutazione del dissesto o rischio di dissesto ex articolo 18.

Quanto all'indipendenza della Deloitte, il Tribunale ha ritenuto che le istruzioni ricevute dal CRU per orientare la valutazione verso lo strumento della vendita d'impresa non fossero incompatibili con il regolamento delegato 2016/1075, che ammette istruzioni necessarie a sostenere lo svolgimento della valutazione. I ricorrenti non hanno dimostrato interessi in conflitto né vincoli di dipendenza tali da compromettere l'indipendenza del perito.

Sulla pretesa non conformità della valutazione 2, il Tribunale ha osservato che, trattandosi di una valutazione provvisoria e urgente, era fisiologico che si fondasse su dati incompleti, stime e intervalli di valori. Ha respinto le censure relative alla metodologia: la Deloitte poteva applicare il valore di cessione, coerente con lo strumento della vendita d'impresa, e poteva concentrarsi sulle aree di maggiore incertezza. Le contestazioni specifiche su prestiti, immobili, attività fiscali, accantonamenti, partecipazioni, immateriali e titoli di credito non hanno dimostrato errori manifesti.

Ha altresì escluso la violazione degli articoli 7 e 9 dell'articolo 20, poiché la valutazione 2, essendo provvisoria, non richiedeva in modo assoluto uno stato patrimoniale aggiornato per ciascuna entità del gruppo né la piena classificazione dei creditori, soprattutto alla luce del tempo estremamente ridotto disponibile.

Terzo motivo: diritto di essere ascoltati e accesso al fascicolo

Il Tribunale ha riconosciuto che, in astratto, il diritto di essere ascoltati può rilevare anche nel contesto della risoluzione bancaria, ma ha ritenuto che, nel caso concreto, esso potesse essere limitato ai sensi dell'articolo 52, paragrafo 1, della Carta. La limitazione era giustificata dall'interesse generale alla stabilità finanziaria, alla continuità delle funzioni essenziali e soprattutto dall'urgenza: una previa consultazione degli azionisti avrebbe potuto aggravare il panico di mercato, provocare ulteriori ritiri di depositi e compromettere l'efficacia della risoluzione.

Quanto all'accesso al fascicolo, il Tribunale ha distinto il diritto dell'entità oggetto della risoluzione da quello degli azionisti/creditori. L'articolo 90, paragrafo 4, del regolamento n. 806/2014 attribuisce l'accesso al fascicolo all'entità destinataria del provvedimento, non ai suoi investitori; inoltre, la riservatezza dei documenti, compresa la valutazione 2, è tutelata dall'articolo 88 del regolamento e dall'articolo 339 TFUE. Ne consegue che i ricorrenti non potevano pretendere la comunicazione integrale del fascicolo o della valutazione nel procedimento amministrativo.

Quarto motivo: obbligo di motivazione

Il Tribunale ha ritenuto che il programma di risoluzione e la decisione della Commissione fossero sufficientemente motivati alla luce del loro contenuto, del contesto e del tempo disponibile. Il CRU aveva spiegato:

• perché il Banco Popular era in dissesto o a rischio di dissesto;
• perché non esistevano alternative praticabili in tempi ragionevoli;
• perché lo strumento della vendita d'impresa era quello appropriato;
• perché la procedura di vendita condotta dal FROB era stata sufficiente e aveva portato a un'offerta valida.

Ha inoltre dichiarato che la Commissione, ai sensi dell'articolo 18, paragrafo 7, del regolamento n. 806/2014, non era tenuta a riesporre l'intera analisi del CRU, essendo sufficiente l'approvazione del programma e il richiamo alle ragioni già contenute in esso.

Domande risarcitorie

Le domande di risarcimento sono state respinte. La prima, dipendente dall'annullamento delle decisioni, cadeva automaticamente una volta respinto il ricorso di annullamento.

Quanto alla seconda, autonoma, il Tribunale ha escluso sia l'illiceità sufficientemente qualificata sia il nesso causale:

• le asserite fughe di notizie del 23 e 31 maggio 2017 non sono state dimostrate come imputabili al CRU o alla Commissione;
• i contenuti dei media erano in gran parte già pubblici o deducibili dalle circostanze;
• la crisi del Banco Popular derivava da molteplici fattori antecedenti e autonomi, non dalle sole dichiarazioni contestate;
• in ogni caso, non è stato provato un nesso diretto tra tali comportamenti e il danno invocato.

Impugnazione autonoma della valutazione 2 e domanda di compensazione

Il Tribunale ha dichiarato irricevibile il ricorso contro la sola valutazione 2: l'articolo 20, paragrafo 15, del regolamento n. 806/2014 esclude un autonomo diritto di impugnazione della valutazione, che può essere contestata solo insieme alla decisione di risoluzione.

Ha inoltre respinto la domanda di compensazione: né l'articolo 17 della Carta, né l'articolo 20, paragrafi 12 e 16, né l'articolo 87 del regolamento n. 806/2014 forniscono, in questo contesto, una base autonoma per ottenere un ristoro diretto fondato sulla sola valutazione 2. La valutazione, peraltro, non produce effetti giuridici vincolanti verso i ricorrenti; tali effetti derivano dal programma di risoluzione e dalla decisione di approvazione.

Esito

Il ricorso è stato integralmente respinto. I ricorrenti sono stati condannati alle spese della Commissione, del CRU e del Banco Santander; il Regno di Spagna ha sostenuto le proprie spese.