Tribunale, Sentenza T-628/17

Annullamento del programma di risoluzione del Banco Popular e della decisione di approvazione della Commissione

La sentenza riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da un’azionista del Banco Popular contro la decisione del CRU che ha adottato il programma di risoluzione dell’istituto e contro la decisione della Commissione che lo ha approvato. Il Tribunale esamina, in modo ampio, i profili di legittimità del quadro normativo del regolamento n. 806/2014 e della concreta applicazione della procedura di risoluzione al caso Banco Popular.

Contesto normativo e struttura del meccanismo di risoluzione

Il Tribunale ricostruisce il quadro dell’unione bancaria, soffermandosi sul regolamento n. 1024/2013 (MVU), sulla direttiva 2014/59/UE e sul regolamento n. 806/2014 (MRU). Evidenzia che il CRU adotta il programma di risoluzione quando ricorrono le condizioni dell’articolo 18, paragrafo 1: dissesto o rischio di dissesto, assenza di alternative private o di vigilanza, e necessità dell’azione nell’interesse pubblico.

Il Tribunale richiama anche:

• l’articolo 14 del regolamento n. 806/2014, sugli obiettivi della risoluzione;
• l’articolo 15, sui principi generali, compreso quello per cui gli azionisti sopportano per primi le perdite e quello del no creditor worse off;
• l’articolo 20, sulla valutazione indipendente;
• gli articoli 21, 22 e 24, relativi a svalutazione/ conversione e strumento della vendita dell’attività d’impresa;
• l’articolo 18, paragrafo 7, che richiede l’approvazione della Commissione e, in alcuni casi, l’intervento del Consiglio.

Fatti rilevanti: il dissesto del Banco Popular e la risoluzione

Il Tribunale ricostruisce l’evoluzione della crisi del Banco Popular tra febbraio e giugno 2017: aumento delle perdite, declassamenti di rating, forti deflussi di depositi, crisi di liquidità, mancato reperimento di acquirenti nella procedura privata e ricorso all’assistenza di liquidità di emergenza. La BCE, il 6 giugno 2017, conclude che la banca è in dissesto o a rischio di dissesto ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 4, lettera c), del regolamento n. 806/2014, cioè perché non è, o non sarà nel prossimo futuro, in grado di pagare i debiti in scadenza.

Il 7 giugno 2017 il CRU adotta il programma di risoluzione, applicando:

• la svalutazione e conversione di tutti gli strumenti di capitale;
• lo strumento della vendita dell’attività d’impresa;
• la cessione delle azioni/nuove azioni al Banco Santander per EUR 1.

La Commissione approva il programma poche ore dopo, e il FROB dà esecuzione alle misure.

Eccezione di illegittimità: delega di poteri e principi Meroni

La ricorrente sostiene che gli articoli 21 e 24 del regolamento n. 806/2014 violino i principi di delega di poteri derivanti da Meroni e dalla sentenza Regno Unito/Parlamento e Consiglio. Il Tribunale respinge l’eccezione: afferma che il legislatore dell’Unione non ha attribuito al CRU un potere discrezionale autonomo in senso vietato, perché le valutazioni discrezionali decisive restano in capo alla Commissione, che approva o si oppone al programma per i profili discrezionali e, se del caso, al Consiglio.

In particolare, il Tribunale osserva che:

• la scelta dello strumento di vendita dell’attività d’impresa e il potere di svalutazione/conversione operano solo nel quadro dell’articolo 18;
• la verifica dell’interesse pubblico e della proporzionalità spetta alla Commissione, non al CRU;
• gli atti del CRU producono effetti giuridici solo se approvati da un’istituzione dell’Unione.

Eccezione di illegittimità: diritto di proprietà e proporzionalità

La ricorrente sostiene che gli articoli 15 e 22 del regolamento n. 806/2014 violino l’articolo 17 della Carta e l’articolo 5, paragrafo 4, TUE, poiché imporrebbero sempre agli azionisti di assorbire per primi le perdite. Il Tribunale respinge anche questa censura.

Il ragionamento centrale è il seguente:

• il diritto di proprietà non è assoluto e può subire limitazioni previste dalla legge, necessarie e proporzionate a finalità di interesse generale;
• la stabilità del sistema finanziario costituisce un obiettivo di interesse generale di rango elevato;
• gli azionisti di una società per azioni assumono normalmente il rischio dell’investimento;
• il regolamento n. 806/2014 incorpora il principio no creditor worse off, che impedisce che azionisti e creditori subiscano perdite maggiori di quelle che avrebbero sopportato in liquidazione;
• è previsto, se del caso, un meccanismo di compensazione ex post tramite il FRU.

Il Tribunale conclude che la normativa non comporta una lesione sproporzionata della sostanza del diritto di proprietà.

Eccezione di illegittimità: diritto di essere ascoltato

La ricorrente contesta gli articoli 18 e 20 del regolamento n. 806/2014 perché non prevedono l’audizione preventiva degli azionisti. Il Tribunale ritiene che il diritto di essere ascoltato, in linea di principio, si applichi, ma che nel caso della risoluzione bancaria la sua limitazione sia giustificata.

Le ragioni sono due:

• la necessità di agire con estrema rapidità per salvaguardare la stabilità finanziaria e la continuità delle funzioni essenziali;
• il rischio che una previa consultazione comprometta l’efficacia della misura, generi ulteriori fughe di depositi e renda impossibile una risoluzione ordinata.

Pertanto, l’assenza di una previsione espressa di audizione preventiva nel regolamento n. 806/2014 è ritenuta compatibile con l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta.

Legittimità dell’accertamento del dissesto o rischio di dissesto

Nel riesaminare l’ottavo motivo, il Tribunale afferma che il CRU non ha violato l’articolo 18, il dovere di diligenza né l’articolo 296 TFUE. Il dissesto del Banco Popular è stato correttamente accertato sulla base della crisi di liquidità, che rientra nell’articolo 18, paragrafo 4, lettera c), anche se la banca fosse ancora solvibile in senso contabile.

Il Tribunale sottolinea che:

• la solvibilità contabile non equivale alla capacità di far fronte alle obbligazioni in scadenza;
• la BCE e il CRU hanno considerato i deflussi di depositi, i declassamenti di rating, la perdita di fiducia del mercato e il mancato recupero della liquidità;
• l’assistenza di liquidità di emergenza non era sufficiente a evitare il dissesto nei tempi richiesti;
• le ulteriori misure prospettate dalla ricorrente erano ipotetiche, non dimostrate come attuabili in tempo utile o non idonee a risolvere la crisi di liquidità.

Motivazione e riservatezza del programma di risoluzione

Sul primo motivo, il Tribunale esamina l’adeguatezza della motivazione e la pretesa violazione dei diritti della difesa e del diritto a un ricorso effettivo. Respinge entrambe le censure.

Secondo il Tribunale:

• la motivazione del programma di risoluzione, letta nel suo contesto, è sufficiente a far comprendere il ragionamento seguito;
• le parti riservate riguardano dati sensibili e segreti commerciali, tutelati dall’articolo 88 del regolamento n. 806/2014 e dall’articolo 339 TFUE;
• la ricorrente non aveva diritto alla comunicazione integrale del programma, essendo un terzo rispetto all’atto indirizzato al FROB;
• la pubblicazione di versioni parzialmente oscurate e il successivo accesso alle stesse hanno consentito l’esercizio del controllo giurisdizionale.

Allegata violazione del principio nemo auditur e del segreto professionale

La ricorrente collega la crisi di liquidità a dichiarazioni della presidente del CRU rese alla stampa. Il Tribunale esclude che il principio nemo auditur propriam turpitudinem allegans sia pertinente come fondamento di annullamento e afferma che, anche a voler ipotizzare una fuga di notizie, essa non inciderebbe sulla legittimità del programma, che dipende dal soddisfacimento delle condizioni dell’articolo 18.

Inoltre, il Tribunale ritiene che le dichiarazioni riportate:

• non contenessero informazioni riservate in senso tecnico;
• non provassero che la presidente del CRU fosse l’autrice delle presunte fughe di notizie;
• non fossero la causa unica o determinante della crisi del Banco Popular, originata da una pluralità di fattori già in atto da mesi.

Diritto di proprietà nel caso concreto e assenza di soluzioni meno restrittive

Nel sesto motivo, la ricorrente insiste sulla sproporzione della svalutazione e della vendita. Il Tribunale ribadisce che:

• la crisi di liquidità giustificava l’intervento;
• la liquidazione ordinaria era l’alternativa reale alla risoluzione;
• lo strumento della vendita dell’attività d’impresa era quello più idoneo a garantire continuità delle funzioni essenziali e stabilità finanziaria;
• le soluzioni alternative prospettate, come ulteriore liquidità, separazione delle attività o prestiti, erano o non praticabili in tempo utile o non dimostrate come efficaci.

Procedura di vendita e massimizzazione del prezzo

Sul nono motivo, il Tribunale esamina la procedura di vendita. Conclude che essa è stata condotta nel rispetto dell’articolo 24 del regolamento n. 806/2014 e dell’articolo 39 della direttiva 2014/59/UE, interpretato nel senso di ottenere il prezzo più alto possibile compatibilmente con l’urgenza della risoluzione.

Il Tribunale rileva che:

• il CRU aveva limitato il numero di acquirenti ai soggetti già interessati nella precedente procedura privata per ragioni di rapidità e stabilità finanziaria;
• tale scelta era obiettiva e non discriminatoria;
• la pubblicità della procedura poteva essere differita per ragioni di mercato;
• l’offerta del Banco Santander, pur presentata in un contesto ristretto e a un prezzo simbolico, era l’unica offerta vincolante ricevuta entro i tempi compatibili con la stabilizzazione della banca.

Valutazione 2: attendibilità, metodo e ruolo della stima

Il Tribunale dedica un’ampia parte della sentenza alla valutazione 2 redatta da Deloitte. Ritiene che:

• si trattasse di una valutazione provvisoria, consentita dall’articolo 20, paragrafo 10, in ragione dell’urgenza;
• l’uso di una riserva per perdite aggiuntive fosse espressamente previsto;
• la mancanza di una valutazione definitiva ex post non incidesse sulla legittimità del programma, perché tale valutazione è successiva per definizione.

Sul metodo, il Tribunale osserva che:

• per lo strumento della vendita dell’attività d’impresa, il criterio corretto è il valore di cessione, non il valore contabile o di mercato precedente alla risoluzione;
• il valore di mercato delle azioni prima della risoluzione non era idoneo a riflettere il reale valore economico della banca nel contesto della risoluzione;
• le riserve della Deloitte sulle incertezze erano compatibili con la natura provvisoria della valutazione;
• la ricorrente non ha dimostrato errori manifesti, né che la metodologia adottata fosse incoerente con il regolamento o con le norme tecniche applicabili.

Motivi nuovi in replica e loro irricevibilità/infondatezza

Il Tribunale respinge anche i motivi nuovi introdotti in replica:

• quello relativo alla mancata valutazione definitiva ex post, perché fondato su un elemento successivo e inidoneo a incidere sulla legittimità originaria del programma;
• quello relativo all’articolo 20, paragrafo 1, e alla presunta incompatibilità della valutazione 2 con la scelta dello strumento di vendita, perché non fondato su elementi nuovi emersi in corso di causa e comunque infondato nel merito.

Decisione e spese

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso. Condanna Aeris Invest Sàrl alle spese della Commissione, del CRU e del Banco Santander; il Regno di Spagna, il Parlamento e il Consiglio restano a carico delle proprie spese.

Principi affermati

La pronuncia conferma alcuni punti di rilievo per la pratica bancaria e contenziosa:

• il giudizio di risoluzione può fondarsi sulla crisi di liquidità, non solo sull’insolvenza contabile;
• la rapidità della procedura di risoluzione è un elemento essenziale e può giustificare limitazioni significative ai diritti procedurali degli azionisti;
• la valutazione provvisoria ex articolo 20 può sostenere il programma di risoluzione, purché sia ragionevole, prudente e realistica nel contesto di urgenza;
• le censure su motivazione, segretezza e procedura di vendita richiedono la dimostrazione di vizi concreti e non meri dissensi sul merito economico delle scelte dell’autorità di risoluzione.