Sentenza n. 1039/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza con cui il TAR aveva annullato il provvedimento che respingeva l'istanza di permesso di costruire e ordinava la demolizione delle opere asseritamente realizzate senza titolo. Con il primo motivo ha dedotto errore nella ricostruzione della formazione del mappale e travisamento dei fatti, sostenendo che il mappale fosse derivato da un frazionamento successivo e che il vincolo di asservimento pertinenziale risultasse dalla destinazione dell'area a cortile, dalle mappe catastali e dalla conformazione dell'isolato. Con il secondo motivo ha contestato la decisione del TAR relativa alla tardività dell'impugnazione della configurazione del lotto funzionale risultante dal certificato urbanistico del 22 settembre 2020. Con il terzo motivo ha dedotto errore e difetto di motivazione, sostenendo che dalla documentazione fotografica allegata all'istanza emergesse che la trasformazione del box in abitazione era già stata realizzata prima della presentazione della domanda di permesso di costruire. L'appellato ha sostenuto l'inapplicabilità retroattiva del concetto di lotto funzionale a edifici risalenti a epoca anteriore alla sua introduzione, l'assenza di prova dell'asservimento e l'inidoneità probatoria delle fotografie.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto tutti i motivi di appello e confermato l'annullamento disposto dal TAR, facendo salvi gli ulteriori provvedimenti dell'Amministrazione. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché dagli atti, e in particolare dalla relazione tecnica, non emergeva con adeguata verosimiglianza che il mappale fosse temporalmente successivo nel senso sostenuto dal Comune; la relazione attestava invece che il mappale originario era di antica formazione, anteriore al 1940, e mai frazionato. Il secondo motivo è stato respinto perché il certificato urbanistico ha natura meramente ricognitiva di situazioni di fatto e di diritto definite altrove e non ha valenza provvedimentale; pertanto non sussisteva un onere di autonoma impugnazione. Il terzo motivo è stato respinto perché le fotografie, valorizzate dal Comune senza un apposito accertamento, non erano sufficientemente nitide ed eloquenti per dimostrare la trasformazione del box in locale abitativo o la preesistenza dell'intervento. Il Comune non aveva inoltre indicato elementi concreti e documentali idonei a dimostrare né l'esistenza del lotto funzionale unitario e del conseguente asservimento volumetrico, né l'avvenuta trasformazione del box prima del rilascio del titolo. Il provvedimento risultava quindi carente di motivazione e istruttoria. L'Amministrazione è stata chiamata ad accertare effettivamente lo stato dei luoghi prima di eventuali ulteriori determinazioni. Le spese del grado sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 3 d.P.R. 380/2001

  l’intervento, contrariamente a quanto indicato dalla Parte non si qualifica di ristrutturazione edilizia ma di ampliamento della SL esistente

  La qualificazione dell'intervento edilizio come ampliamento, anziché ristrutturazione, era posta dal Comune a fondamento del diniego, ma la relativa ricostruzione è risultata non adeguatamente istruita e motivata.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La violazione è stata dedotta nel ricorso di primo grado, ma la decisione d'appello si concentra sulla carenza di motivazione e istruttoria senza sviluppare uno specifico accertamento autonomo sulla violazione del preavviso di rigetto.

• art. 30 d.P.R. 380/2001

  Il certificato di destinazione urbanistica previsto dalla norma è richiamato nel contesto della distinzione rispetto al certificato urbanistico comunale; la decisione attribuisce al certificato natura ricognitiva e non provvedimentale.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Il Comune aveva richiamato la disposizione nell'ordine di demolizione, insieme agli artt. 33 e 34, ma la decisione non fonda l'esito su una specifica applicazione della norma.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  Il Comune aveva richiamato la disposizione nel provvedimento sanzionatorio, ma la decisione non ne applica autonomamente la disciplina.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  Il Comune aveva richiamato la disposizione nel provvedimento sanzionatorio, ma la decisione non ne applica autonomamente la disciplina.

• art. 5 del Piano delle Regole del PGT

  La previsione urbanistica è stata richiamata dal Comune per sostenere l'esistenza di un lotto funzionale unitario e l'asservimento volumetrico, ma il Consiglio di Stato ha rilevato l'assenza di elementi concreti e documentali a sostegno.

• art. 44 del Regolamento edilizio comunale

  Il certificato urbanistico previsto dalla disposizione è stato qualificato come atto privo di valenza provvedimentale e avente portata meramente ricognitiva.

Massime di principio

• Un certificato urbanistico avente natura meramente ricognitiva di situazioni di fatto e di diritto definite altrove non ha valenza provvedimentale e, non incidendo autonomamente sulla posizione giuridica del destinatario, non è soggetto a un onere di autonoma impugnazione.
• Il diniego di un titolo edilizio fondato sull'esistenza di un lotto funzionale unitario e sul conseguente asservimento volumetrico deve indicare elementi concreti e documentali idonei a dimostrare sia la conformazione del lotto sia il vincolo di asservimento; il mero richiamo alla situazione dei luoghi o a rappresentazioni non univoche non è sufficiente.
• La documentazione fotografica allegata a una domanda edilizia, quando non sia nitida ed eloquente e non sia corroborata da un apposito accertamento, non è di per sé sufficiente a dimostrare l'avvenuta trasformazione di un locale da box a unità abitativa o la realizzazione dell'intervento prima del rilascio del titolo.
• Il provvedimento di diniego edilizio e le conseguenti misure ripristinatorie devono essere sorretti da un'istruttoria concreta sullo stato effettivo dei luoghi e da una motivazione specifica sui presupposti dell'intervento; in mancanza, l'atto è viziato per carenza di istruttoria e motivazione, ferma la possibilità per l'amministrazione di procedere a un nuovo accertamento e adottare ulteriori provvedimenti.

Come è indicizzato