Corte di giustizia, Sentenza C-417/23

Discriminazione etnica e piani di sviluppo negli alloggi pubblici danesi

La pronuncia è resa in rinvio pregiudiziale dall’Østre Landsret e riguarda la compatibilità con la direttiva 2000/43 di una disciplina danese sugli alloggi pubblici familiari. Il nucleo della controversia è il criterio nazionale che collega l’obbligo di piani di sviluppo alla presenza, in una determinata area, di oltre il 50% di "immigrati provenienti da paesi non occidentali e dei loro discendenti".

Fatti e procedimento principale

Le controversie principali riguardano, da un lato, il complesso di Schackenborgvænge a Ringparken (Slagelse) e, dall’altro, Mjølnerparken a Copenaghen. In entrambe le situazioni, le aree erano state qualificate come "aree in trasformazione" ai sensi della legge danese sugli alloggi pubblici, con conseguente obbligo di adottare piani di sviluppo volti a ridurre la quota di alloggi pubblici familiari al 40% entro il 1º gennaio 2030.

Nel caso di Schackenborgvænge, il piano di sviluppo ha portato alla risoluzione di contratti di locazione di alcuni residenti dopo la cessione di alloggi a un acquirente privato. Nel caso di Mjølnerparken, il piano prevedeva la vendita di due blocchi edilizi, con conseguente risoluzione dei contratti di locazione. I locatari hanno contestato la normativa nazionale, sostenendo che essa costituisse una discriminazione diretta o, in subordine, indiretta fondata sull’origine etnica.

Normativa nazionale rilevante

La legge danese sugli alloggi pubblici distingue tra aree residenziali vulnerabili, società parallele e aree in trasformazione. Una "società parallela" è definita come un’area in cui la percentuale di "immigrati provenienti da paesi non occidentali e dei loro discendenti" supera il 50% e sono soddisfatti almeno due criteri socioeconomici; un’"area in trasformazione" è un’area che ha soddisfatto tali condizioni per almeno cinque anni. Per queste aree, gli articoli 168 a e 168 b impongono piani di sviluppo finalizzati alla riduzione della quota di alloggi pubblici familiari.

La Corte richiama inoltre l’articolo 27, paragrafo 4, e l’articolo 27 c della legge, che consentono/impongono la risoluzione dei contratti di locazione in connessione con la cessione degli immobili o con il mancato rispetto dei criteri locali stabiliti dal comune.

Campo di applicazione della direttiva 2000/43

La Corte verifica innanzitutto che la disciplina nazionale rientri nell’ambito materiale della direttiva 2000/43. Richiamando l’articolo 3, paragrafo 1, lettera h), la Corte osserva che la direttiva si applica all’accesso a beni e servizi disponibili al pubblico, incluso l’alloggio.

La messa a disposizione di alloggi pubblici familiari contro pagamento di un canone viene qualificata come prestazione di servizi ai sensi dell’articolo 57 TFUE e dell’articolo 4, punto 1, della direttiva 2006/123. Il fatto che i locatori siano enti senza scopo di lucro e che i canoni siano inferiori ai prezzi di mercato non esclude la natura economica del servizio. La Corte esclude anche che si tratti di servizi sociali esclusi dalla direttiva 2006/123, poiché il regime danese non appare diretto essenzialmente a garantire dignità o a prevenire l’emarginazione, ma costituisce un’attività economica di offerta di alloggi.

Nozione di origine etnica

La Corte ribadisce che la nozione di "origine etnica" non è definita dalla direttiva 2000/43 e va interpretata autonomamente e in modo uniforme. Essa richiama la propria giurisprudenza secondo cui l’origine etnica deriva da una comunanza, in particolare, di nazionalità, fede religiosa, lingua, origine culturale e tradizionale e ambiente di vita, senza che uno solo di tali elementi basti da solo.

La nazionalità, da sola, non basta a fondare una presunzione di appartenenza a un gruppo etnico; tuttavia, la nazionalità e il paese di nascita possono essere elementi utili, insieme ad altri, per delimitare la nozione di origine etnica. La Corte precisa anche che il fatto che una misura possa riguardare più gruppi etnici non esclude che essa si fondi sull’origine etnica.

Discriminazione diretta

Sulla discriminazione diretta, la Corte osserva che il criterio degli "immigrati provenienti da paesi non occidentali e dei loro discendenti" svolge un ruolo preponderante nell’individuazione delle aree in trasformazione: anche a fronte della soddisfazione dei criteri socioeconomici, l’obbligo di piano scatta solo se la percentuale di tale gruppo supera il 50%. Ciò induce la Corte a ritenere che la misura possa basarsi principalmente su tale criterio e, quindi, potenzialmente sull’origine etnica.

Tuttavia, spetta al giudice del rinvio verificare se, alla luce del contenuto della legge e dei lavori preparatori, l’adozione della normativa sia effettivamente fondata sulle origini etniche della maggioranza degli abitanti. Se ciò risulta, la misura può costituire discriminazione diretta qualora comporti, per tutti gli abitanti delle aree interessate, un trattamento meno favorevole rispetto agli abitanti di aree comparabili dove la soglia del 50% non è superata.

Discriminazione indiretta e proporzionalità

In via subordinata, la Corte esamina la discriminazione indiretta. Una misura può esservi ricondotta se, pur formulata in apparenza in modo neutro, mette persone di determinati gruppi etnici in una posizione di particolare svantaggio. La Corte precisa che la nozione non è limitata a un solo gruppo etnico e che il dato statistico può essere utilizzato per dimostrare lo svantaggio, purché sia affidabile e significativo.

Nel caso concreto, la Corte ritiene che i residenti delle aree in trasformazione siano esposti a un rischio aggravato di risoluzione anticipata dei contratti di locazione e quindi di perdita dell’alloggio, mentre i residenti di aree residenziali vulnerabili, pur analogamente problematiche sul piano socioeconomico, non subiscono lo stesso rischio. Tale effetto può integrare un particolare svantaggio ai sensi della direttiva.

La Corte aggiunge che la giustificazione basata su coesione sociale, integrazione e politica abitativa può costituire un obiettivo legittimo, ma deve essere sottoposta a un controllo rigoroso di proporzionalità. Il giudice nazionale deve verificare l’idoneità della misura, la sua necessità rispetto ad alternative meno restrittive e la proporzionalità in senso stretto, tenendo conto anche del diritto al rispetto del domicilio ex articolo 7 della Carta. La perdita dell’alloggio è qualificata come una delle più gravi ingerenze nel domicilio e richiede una ponderazione particolarmente severa.

Dispositivo

La Corte conclude che l’articolo 2, paragrafo 2, lettere a) e b), della direttiva 2000/43 va interpretato nel senso che la normativa danese in questione può costituire:

• una discriminazione diretta, se risulta che essa è fondata sulle origini etniche della maggioranza degli abitanti delle aree interessate e produce un trattamento meno favorevole rispetto ad aree comparabili;
• una discriminazione indiretta, se, pur neutra in apparenza, mette in particolare svantaggio persone appartenenti a determinati gruppi etnici e non supera il vaglio di proporzionalità.

Indicazioni operative per il professionista

Per la verifica concreta nel giudizio nazionale, assumono rilievo:

• la ricostruzione dei lavori preparatori e del contesto legislativo;
• l’accertamento dell’effettiva base etnica del criterio nazionale;
• l’analisi statistica della composizione delle aree coinvolte;
• la comparazione con aree analoghe non soggette all’obbligo di piano;
• la valutazione dell’impatto della misura sul diritto al domicilio e sull’eventuale disponibilità di soluzioni abitative alternative.

La decisione è di particolare interesse per i profili di antidiscriminazione, housing social policy e bilanciamento tra integrazione sociale e diritti fondamentali.