Corte di giustizia, Sentenza C-769/23

Appalti misti in materia di difesa e divieto di usare il prezzo come unico criterio di aggiudicazione

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato italiano relativo a un appalto di servizi per le esigenze dell’esercito, in parte connessi a materiale militare e in parte rientranti nella disciplina generale degli appalti pubblici. La Corte affronta sia il problema dell’individuazione della direttiva applicabile agli appalti misti, sia la compatibilità con il diritto dell’Unione del divieto nazionale di utilizzare il prezzo come unico criterio di aggiudicazione per servizi standardizzati ad alta intensità di manodopera.

Fatti e procedimento principale

Il Ministero della Difesa aveva indetto una procedura aperta per servizi di carico, scarico, appillaggio, disappillaggio e spostamento di materiali, suddivisa in nove lotti. Il bando prevedeva il criterio del minor prezzo, qualificando i servizi come standardizzati ai sensi dell’articolo 95, paragrafo 4, lettera b), del codice dei contratti pubblici italiano. Per uno dei lotti, alcune offerte avevano proposto un ribasso del 100% sull’aggio; il lotto era stato aggiudicato a Mara per sorteggio, e Samir aveva impugnato l’aggiudicazione sostenendo l’illegittimità del criterio del minor prezzo.

Il TAR Lazio aveva accolto il ricorso, ritenendo che, trattandosi di servizi ad alta intensità di manodopera, dovesse applicarsi l’articolo 95, paragrafo 3, lettera a), del codice, che impone il criterio del miglior rapporto qualità/prezzo. In appello, la Mara sosteneva invece che, nonostante l’elevata intensità di manodopera, la natura standardizzata dei servizi consentisse l’uso del minor prezzo. In via subordinata, deduceva la contrarietà della normativa italiana al diritto dell’Unione, in particolare per eccesso rispetto agli obiettivi della direttiva 2014/24.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto la direttiva 2009/81/CE sugli appalti nei settori della difesa e della sicurezza, in particolare:

• i considerando 4, da 6 a 9, 16, 17, 20 e 27, che evidenziano la specificità e la sensibilità degli acquisti nel settore difesa;
• l’articolo 1, punto 6, che definisce il "materiale militare";
• l’articolo 2, lettere c) e d), relativo ai servizi direttamente connessi al materiale militare e ai lavori e servizi per fini specificamente militari;
• l’articolo 3, sugli appalti misti.

Richiama poi la direttiva 2014/24/UE, in particolare:

• l’articolo 3, paragrafo 3, secondo comma, sugli appalti misti concernenti aspetti di difesa;
• l’articolo 4, sulla soglia di applicazione;
• l’articolo 15, paragrafo 1, lettera a), che esclude gli appalti rientranti nella direttiva 2009/81;
• l’articolo 16, sui contratti misti;
• l’articolo 18, paragrafo 2, sui principi di esecuzione;
• l’articolo 67, paragrafo 2, in particolare il terzo comma, che consente agli Stati membri di vietare o limitare l’uso del solo prezzo o costo come criterio di aggiudicazione.

Sono inoltre richiamati gli articoli 49 e 56 TFUE, l’articolo 346 TFUE e le disposizioni del codice dei contratti pubblici italiano, in particolare gli articoli 50 e 95.

Qualificazione dell’appalto come misto e scelta della direttiva applicabile

La Corte osserva che i servizi di movimentazione e magazzinaggio di munizioni ed esplosivi possono essere considerati "direttamente legati al materiale militare" ai sensi dell’articolo 2, lettera c), della direttiva 2009/81, poiché il materiale in questione rientra nella nozione di materiale militare dell’articolo 1, punto 6.

Tuttavia, poiché solo alcuni dei colli movimentati contenevano materiale militare e altri beni destinati all’esercito non avevano natura militare, l’appalto doveva essere qualificato come misto. La Corte ricorda che, per gli appalti misti, l’articolo 16 della direttiva 2014/24 contiene regole più recenti e più dettagliate rispetto all’articolo 3 della direttiva 2009/81, e afferma che tali regole prevalgono.

Ne consegue che:

• se le parti sono oggettivamente separabili, l’amministrazione può decidere se aggiudicare l’appalto in lotti distinti oppure come appalto unico;
• se sceglie l’appalto unico, la direttiva 2014/24 consente l’applicazione della direttiva 2009/81 solo a determinate condizioni;
• il divieto di usare l’operazione unitaria per eludere l’applicazione delle direttive opera anche quando si applichi la direttiva 2014/24;
• l’applicazione dell’articolo 346 TFUE resta riservata a ipotesi eccezionali, in cui neppure la disciplina specifica della direttiva 2009/81 è sufficiente a tutelare gli interessi essenziali di sicurezza dello Stato membro.

Nel caso concreto, la Corte affida al giudice nazionale la verifica sulla sussistenza dei presupposti di cui all’articolo 16, paragrafo 2, quarto comma, della direttiva 2014/24.

Interpretazione dell’articolo 67, paragrafo 2, della direttiva 2014/24

La questione principale concerneva il potere dello Stato membro di vietare alle amministrazioni aggiudicatrici di usare il prezzo come unico criterio di aggiudicazione. La Corte rileva che la disposizione non contiene limiti settoriali o condizioni specifiche e conferisce agli Stati membri un ampio margine di discrezionalità. Tale margine è confermato dalla struttura dell’articolo 67, che privilegia l’offerta economicamente più vantaggiosa e il miglior rapporto qualità/prezzo, consentendo agli Stati membri di escludere il solo prezzo o costo come criterio unico.

La Corte sottolinea che la direttiva 2014/24 mira a orientare gli appalti verso la qualità e a favorire criteri di aggiudicazione che consentano di valutare effettivamente le offerte in concorrenza. L’esercizio della facoltà prevista dal terzo comma dell’articolo 67, paragrafo 2, non introduce un’eccezione alla disciplina della direttiva, ma impone semplicemente l’uso di uno o più criteri qualitativi al posto del solo prezzo.

Proporzionalità della disciplina italiana

Quanto al principio di proporzionalità, la Corte afferma che una normativa nazionale viola tale principio solo se vieta il prezzo unico in relazione a un tipo di appalto per il quale sia impossibile o eccessivamente difficile individuare criteri qualitativi idonei a differenziare le offerte.

Nel caso di servizi ad alta intensità di manodopera, anche se standardizzati e ripetitivi, esistono comunque elementi qualitativi rilevanti, come:

• l’organizzazione del personale;
• le qualifiche e l’esperienza degli addetti;
• la qualità dell’esecuzione del servizio.

Pertanto, non è né impossibile né eccessivamente difficile fondare l’aggiudicazione su criteri qualitativi. Inoltre, il divieto di ribassi sul costo della manodopera non elimina la necessità di comparare le offerte mediante criteri ulteriori e coerenti con l’articolo 67, paragrafo 4, della direttiva 2014/24.

La Corte conclude quindi che la norma italiana, che impone per i servizi ad alta intensità di manodopera l’aggiudicazione sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, è compatibile con la direttiva 2014/24 e con il principio di proporzionalità, anche se il bando limita i ribassi al solo aggio e preserva integralmente le retribuzioni dei lavoratori.

Decisione e dispositivo

La Corte risponde che l’articolo 67, paragrafo 2, della direttiva 2014/24 e il principio di proporzionalità non ostano a una normativa nazionale che vieti all’amministrazione aggiudicatrice di utilizzare il prezzo come unico criterio di aggiudicazione per appalti di servizi standardizzati il cui valore totale è costituito almeno per metà dai costi della manodopera.

La Corte precisa inoltre che è irrilevante, a tale fine, il fatto che il bando preveda che eventuali ribassi debbano essere applicati solo all’aggio e non incidere sulle retribuzioni dei lavoratori impiegati.

Principio affermato

Negli appalti misti in materia di difesa, la direttiva applicabile va individuata secondo le regole specifiche sugli appalti misti della direttiva 2014/24, che prevalgono sulla disciplina meno dettagliata della direttiva 2009/81. Inoltre, gli Stati membri possono vietare il ricorso al prezzo come unico criterio di aggiudicazione per servizi ad alta intensità di manodopera, anche se standardizzati e anche se il capitolato esclude ribassi sul costo del lavoro, purché resti possibile un confronto effettivo delle offerte mediante criteri qualitativi.