Corte di giustizia, Sentenza C-679/23

Responsabilità extracontrattuale di Frontex e nesso causale in un’operazione congiunta di rimpatrio

La pronuncia riguarda un’impugnazione proposta avverso la sentenza del Tribunale che aveva respinto una domanda di risarcimento danni nei confronti di Frontex. La controversia nasce da un’operazione congiunta di rimpatrio in cui una famiglia siriana era stata trasferita dalla Grecia in Turchia e lamentava violazioni dei diritti fondamentali e danni materiali e morali.

Fatti e procedimento principale

I ricorrenti, cittadini siriani, erano giunti a Milos nel 2016 e avevano dichiarato di voler presentare domanda di protezione internazionale. Pochi giorni dopo furono trasferiti in Turchia nell’ambito di un’operazione congiunta di rimpatrio coordinata da Frontex. Successivamente presentarono due denunce al responsabile dei diritti fondamentali di Frontex, lamentando di essere stati respinti in Turchia e contestando anche la gestione delle denunce stesse.

Nel 2021 adirono il Tribunale chiedendo il risarcimento di danni materiali e morali. Il Tribunale respinse integralmente il ricorso, ritenendo non dimostrato un nesso di causalità sufficientemente diretto tra il comportamento contestato a Frontex e i danni allegati. In particolare, il Tribunale attribuì rilievo decisivo al fatto che Frontex non avrebbe dovuto entrare nel merito delle decisioni di rimpatrio e che alcune voci di danno derivavano da scelte personali dei ricorrenti.

Normativa rilevante

La Corte ha esaminato principalmente il regolamento (UE) 2016/1624, applicabile ratione temporis, e la direttiva 2008/115/CE. Tra le disposizioni centrali figurano:

• l’articolo 27 del regolamento 2016/1624, sui compiti di Frontex in materia di rimpatrio;
• l’articolo 28, sulle operazioni di rimpatrio;
• l’articolo 34, sulla protezione dei diritti fondamentali e il principio di non respingimento;
• l’articolo 35, sui codici di condotta;
• l’articolo 60, paragrafo 3, sulla responsabilità extracontrattuale di Frontex;
• l’articolo 72, sul meccanismo di denuncia.

Sono inoltre richiamati l’articolo 340, secondo comma, TFUE, l’articolo 5 TUE, l’articolo 4, paragrafo 3, TUE, la Carta dei diritti fondamentali e la direttiva 2013/32/UE.

Questioni esaminate dalla Corte

La Corte ha affrontato, in sostanza, quattro profili principali:

• se il Tribunale avesse errato nel non esaminare anzitutto i motivi relativi all’illegittimità del comportamento di Frontex;
• se Frontex fosse tenuta a verificare l’esistenza di decisioni di rimpatrio scritte ed esecutive per le persone incluse nell’operazione;
• se la responsabilità dello Stato membro ospitante escludesse quella di Frontex per eventuali violazioni dei diritti fondamentali nel corso del volo di rimpatrio;
• se il Tribunale avesse correttamente escluso il nesso causale rispetto ai danni derivanti dalle scelte dei ricorrenti e alle spese di assistenza legale precontenziosa, oltre a valutare la ricevibilità di alcuni documenti tardivi.

Ragionamento della Corte sul nesso causale e sugli obblighi di Frontex

La Corte ricorda innanzitutto che la responsabilità extracontrattuale dell’Unione, e quindi di Frontex per effetto dell’articolo 60, paragrafo 3, del regolamento 2016/1624, presuppone tre condizioni cumulative: violazione sufficientemente qualificata, danno e nesso di causalità diretto. Il giudice dell’Unione può respingere il ricorso anche se una sola di tali condizioni manca.

Tuttavia, la Corte afferma che il Tribunale ha erroneamente escluso che Frontex avesse un obbligo di verifica circa l’esistenza di decisioni di rimpatrio per tutte le persone inserite in un’operazione congiunta di rimpatrio. Dall’insieme delle disposizioni del regolamento 2016/1624 emerge infatti che:

• le operazioni di rimpatrio riguardano persone già soggette a decisioni di rimpatrio;
• tali decisioni devono rispettare la direttiva 2008/115/CE e, dunque, essere scritte;
• Frontex deve assicurare che le operazioni coordinate rispettino i diritti fondamentali, incluso il principio di non respingimento.

La Corte precisa che questo obbligo di verifica non equivale a riesaminare il merito della decisione di rimpatrio, competenza che resta agli Stati membri. Neppure il principio di leale cooperazione può essere invocato per neutralizzare gli obblighi specifici imposti a Frontex dal regolamento.

Responsabilità concorrente di Frontex e Stato membro ospitante

La Corte censura anche la conclusione del Tribunale secondo cui eventuali violazioni commesse durante il volo di rimpatrio sarebbero imputabili esclusivamente alla Repubblica ellenica in quanto Stato membro ospitante. L’articolo 42 del regolamento 2016/1624 regola la responsabilità dello Stato membro ospitante per gli atti dei membri delle squadre, ma non esclude in modo assoluto una responsabilità di Frontex.

Poiché l’Agenzia è soggetta a obblighi propri di monitoraggio e di garanzia del rispetto dei diritti fondamentali, non può essere escluso a priori che una violazione di tali obblighi abbia concorso ai danni lamentati. In altri termini, la responsabilità di Frontex può concorrere con quella dello Stato membro ospitante.

Scelte personali dei ricorrenti e vulnerabilità dei richiedenti asilo

Sul punto delle scelte successive all’allontanamento in Turchia, la Corte ritiene che il Tribunale abbia applicato in modo troppo astratto il criterio del nesso causale. Non basta affermare che i danni derivino da scelte personali dei ricorrenti: occorre valutare in concreto se tali scelte, alla luce di tutte le circostanze, fossero ragionevoli.

La Corte sottolinea che i richiedenti asilo possono trovarsi in una situazione di particolare vulnerabilità, che incide sul loro giudizio. Nel caso concreto, il Tribunale non ha esaminato in modo adeguato il contesto familiare e di vulnerabilità, né l’asserito rischio di respingimento verso la Siria, per verificare se il trasferimento a Erbil fosse una reazione ragionevole o una scelta tale da interrompere il nesso causale.

Spese di assistenza legale nella procedura di denuncia

La Corte annulla anche il ragionamento del Tribunale relativo alle spese per l’assistenza legale nelle denunce presentate al responsabile dei diritti fondamentali. Il Tribunale aveva affermato, in termini generali, che quando la rappresentanza legale non è obbligatoria in un procedimento precontenzioso non esiste nesso causale tra tali spese e il comportamento dell’istituzione.

La Corte respinge questa impostazione: il meccanismo di denuncia di Frontex non è un mero reclamo nell’interesse generale, ma uno strumento accessibile solo alle persone direttamente lese dalle azioni del personale dell’Agenzia. Inoltre, non garantisce di per sé le tutele del diritto a un ricorso effettivo ex articolo 47 della Carta. Perciò, la necessità concreta di assistenza legale va valutata caso per caso; non può essere esclusa in astratto la causalità tra tale spesa e la condotta dell’Agenzia.

Ricevibilità dei documenti prodotti tardivamente

La Corte conferma invece la decisione del Tribunale di dichiarare irricevibili gli allegati C.1 e da C.3 a C.6 della replica nonché il documento E.1. Ricorda che l’articolo 85 del regolamento di procedura del Tribunale impone, in linea di principio, la produzione delle prove nella prima fase scritta, consentendo deroghe solo se il ritardo è giustificato. Nel caso concreto, la giustificazione addotta non era sufficiente.

Dispositivo

La sentenza del Tribunale è stata annullata nei punti relativi al rigetto della domanda risarcitoria per difetto di nesso causale, salvo la parte concernente l’irricevibilità di alcuni documenti e la parte in cui era stata esclusa la causalità per le spese di viaggio in Grecia. La causa è stata rinviata al Tribunale, che dovrà riesaminare il merito alla luce dei principi enunciati dalla Corte.

Principi affermati

La pronuncia chiarisce che:

• Frontex deve verificare l’esistenza di decisioni di rimpatrio valide per le persone incluse in operazioni congiunte da essa coordinate;
• tale verifica non invade la competenza degli Stati membri sul merito delle decisioni di rimpatrio;
• la responsabilità dello Stato membro ospitante non esclude automaticamente quella di Frontex;
• il nesso causale va valutato in concreto, tenendo conto della vulnerabilità dei richiedenti asilo e della ragionevolezza delle loro reazioni;
• le spese di assistenza legale in un meccanismo di denuncia interno possono, in concreto, essere causalmente collegate alla condotta dell’Agenzia.