Sentenza n. 358/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l'ordinanza di demolizione relativa a una scala esterna in ferro realizzata presso la loro abitazione, nonché, con motivi aggiunti, il diniego del Genio Civile sull'autorizzazione sismica. Hanno sostenuto che l'opera fosse una pertinenza priva di volumetria, realizzabile mediante comunicazione di inizio lavori asseverata o segnalazione certificata di inizio attività, e che fosse collocata su una corte di uso esclusivo. Hanno dedotto la violazione degli artt. 3 e 31 del d.P.R. n. 380/2001, dell'art. 2 del d.lgs. n. 222/2016 e della l.r. n. 16/2016, nonché la formazione del silenzio-assenso sulla SCIA in sanatoria e sulle istanze presentate al Genio Civile. Hanno inoltre denunciato contraddittorietà, errore sui presupposti, difetto di motivazione, violazione dell'art. 21-nonies l. n. 241/1990, violazione dell'art. 13 l.r. n. 7/2019 per l'omessa o contestuale comunicazione di avvio del procedimento, insufficienza della motivazione del diniego sismico e violazione dell'art. 94, commi 2 e 2-bis, d.P.R. n. 380/2001. Il Comune e il controinteressato hanno sostenuto che la scala, per dimensioni, struttura, stabilità e incidenza sulla sagoma e sul prospetto, necessitasse del permesso di costruire e della preventiva autorizzazione o del deposito presso il Genio Civile; che i lavori fossero iniziati prima della presentazione dei titoli; che la prima comunicazione al Genio Civile non costituisse domanda di autorizzazione idonea a determinare il silenzio-assenso; che non fosse configurabile un'autorizzazione sismica in sanatoria e che l'ordine di sospensione dei lavori, non impugnato, conservasse efficacia fino alla definizione irrevocabile del procedimento penale.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Ha ritenuto che l'ordine di demolizione fosse comunque sorretto dalla mancanza del necessario titolo sismico. L'art. 94, comma 1, d.P.R. n. 380/2001 impone, nelle località sismiche, la preventiva autorizzazione del competente ufficio tecnico regionale prima dell'inizio dei lavori. Il silenzio-assenso previsto dall'art. 94, comma 2-bis, presuppone una domanda di autorizzazione corredata dagli elaborati richiesti dalla normativa tecnica; nel caso concreto era stata presentata soltanto una comunicazione di inizio lavori, sul presupposto erroneo che l'opera fosse priva di rilevanza sismica. Inoltre, i lavori erano iniziati prima di qualsiasi possibile formazione del titolo tacito. Il successivo diniego del Genio Civile non era stato impugnato e non poteva essere disapplicato incidentalmente ai sensi dell'art. 34, comma 2, c.p.a. Il Collegio ha escluso anche la configurabilità di un'autorizzazione sismica in sanatoria. L'ordine di sospensione dei lavori adottato ai sensi dell'art. 97 d.P.R. n. 380/2001, non impugnato, manteneva efficacia fino alla pronuncia irrevocabile dell'autorità giudiziaria e rendeva priva di effetti utili la successiva istanza di regolarizzazione. Il diniego successivo del Genio Civile è stato quindi ritenuto legittimo; il vizio relativo alla mancata comunicazione dei motivi ostativi è stato respinto perché l'atto aveva natura vincolata. È stata inoltre esclusa la formazione del silenzio-assenso sulla SCIA in sanatoria, in assenza del preventivo deposito del progetto presso il Genio Civile, restando comunque fermi i poteri comunali di vigilanza e repressione degli abusi edilizi ai sensi dell'art. 19, comma 6-bis, l. n. 241/1990. I ricorrenti sono stati condannati a rifondere le spese processuali, liquidate in euro 1.500,00 oltre accessori in favore di ciascuna parte intimata.

Norme richiamate

• art. 10, comma 1, lett. c, d.P.R. n. 380/2001

  La costruzione di una scala esterna con significativo impatto sulla sagoma, sul prospetto e sull'assetto urbanistico-edilizio è stata ricondotta dagli enti resistenti agli interventi subordinati a permesso di costruire; la sentenza fonda tuttavia il rigetto in via autonoma e decisiva sulla mancanza del titolo sismico preventivo.

• art. 19 l. n. 241/1990

  La SCIA in sanatoria non determina il consolidamento degli effetti quando mancano i presupposti sostanziali e il preventivo titolo sismico richiesto dalla disciplina speciale.

• art. 19, comma 6-bis, l. n. 241/1990

  restano altresì ferme le disposizioni relative alla vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni previste dal decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e dalle leggi regionali

  I poteri di vigilanza e repressione degli abusi edilizi restano esercitabili anche nell'ambito della disciplina della SCIA.

• art. 29 c.p.a.

  È l'azione di annullamento che avrebbe dovuto essere proposta contro il diniego del Genio Civile non impugnato.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  il giudice non può conoscere della legittimità degli atti che il ricorrente avrebbe dovuto impugnare con l’azione di annullamento di cui all’art. 29

  Il giudice non può esaminare incidentalmente la legittimità del precedente diniego del Genio Civile, divenuto inoppugnabile per mancata impugnazione.

• art. 65 d.P.R. n. 380/2001

  Il successivo deposito del progetto presso il Genio Civile è stato ritenuto privo di efficacia sanante rispetto a lavori già iniziati e sottoposti a controllo sismico preventivo.

• art. 93 d.P.R. n. 380/2001

  Impone il preventivo deposito del progetto e degli elaborati prescritti per gli interventi in zona sismica, salvo le diverse ipotesi previste dalla disciplina speciale.

• art. 94 d.P.R. n. 380/2001

  Fermo restando l’obbligo del titolo abilitativo all’intervento edilizio, nelle località sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità all’uopo indicate nei decreti di cui all’articolo 83, non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione del competente ufficio tecnico della regione

  Il titolo sismico deve essere acquisito prima dell'inizio dei lavori; la sua mancanza impedisce l'avvio legittimo dell'intervento.

• art. 94, comma 2-bis, d.P.R. n. 380/2001

  Decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di autorizzazione si intende formato il silenzio assenso

  Il silenzio-assenso presuppone una vera domanda di autorizzazione corredata dalla documentazione tecnica richiesta e non opera rispetto a una mera comunicazione di inizio lavori; in ogni caso il titolo tacito deve precedere l'avvio dei lavori.

• art. 94-bis d.P.R. n. 380/2001

  La qualificazione dell'intervento come privo di rilevanza sismica o di minore rilevanza deve rispettare la disciplina tecnica applicabile; la mera qualificazione dichiarata dal privato non è sufficiente.

• art. 97 d.P.R. n. 380/2001

  L’ordine di sospensione produce i suoi effetti sino alla data in cui la pronuncia dell’autorità giudiziaria diviene irrevocabile

  L'ordine di sospensione dei lavori non impugnato conserva efficacia fino alla definizione irrevocabile del procedimento penale e impedisce che una successiva istanza possa produrre effetti utili di regolarizzazione.

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  Costituisce il riferimento per la repressione dell'intervento edilizio realizzato in assenza del titolo richiesto e per l'ordine di demolizione.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Non trova applicazione quale disciplina necessaria di autotutela rispetto a una SCIA i cui effetti non si sono consolidati e a un intervento edilizio abusivo ancora soggetto ai poteri repressivi.

• art. 13 l.r. n. 7/2019

  La censura relativa alla comunicazione di avvio del procedimento è stata superata dalla natura vincolata del diniego del Genio Civile.

• artt. 96 e 97 d.P.R. n. 380/2001

  La violazione delle norme tecniche antisismiche comporta la redazione del verbale, la sospensione dei lavori e la trasmissione degli atti all'autorità giudiziaria.

Massime di principio

• Nelle località sismiche, i lavori non possono iniziare senza il preventivo titolo sismico richiesto dall'art. 94 d.P.R. n. 380/2001; la successiva presentazione di una domanda o il successivo deposito del progetto non sanano retroattivamente l'avvio dei lavori in assenza di autorizzazione o deposito validamente effettuato.
• Il silenzio-assenso previsto dall'art. 94, comma 2-bis, d.P.R. n. 380/2001 presuppone una domanda di autorizzazione effettiva e completa degli elaborati prescritti dalla normativa tecnica. Una mera comunicazione di inizio lavori, presentata sul presupposto che l'intervento sia privo di rilevanza sismica, non è idonea a formare il titolo tacito.
• Non è configurabile nell'ordinamento un'autorizzazione sismica in sanatoria per lavori già eseguiti o già iniziati in violazione del controllo preventivo; una successiva istanza di regolarizzazione non può consolidare la posizione del privato.
• L'ordine di sospensione dei lavori adottato ai sensi dell'art. 97 d.P.R. n. 380/2001 produce effetti fino alla pronuncia irrevocabile dell'autorità giudiziaria; se non impugnato, impedisce che una successiva istanza amministrativa produca effetti utili di regolarizzazione durante la sua efficacia.
• La mancanza del preventivo titolo sismico impedisce il consolidamento degli effetti di una SCIA edilizia, anche in sanatoria, e lascia integri i poteri comunali di vigilanza e repressione dell'abuso edilizio ai sensi dell'art. 19, comma 6-bis, l. n. 241/1990.
• Il giudice amministrativo non può conoscere incidentalmente della legittimità di un diniego amministrativo autonomamente impugnabile e non impugnato, ai sensi dell'art. 34, comma 2, c.p.a.; il provvedimento diviene quindi non più contestabile nel giudizio successivo.

Come è indicizzato