Sentenza n. 1425/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società appellante contestava la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro il diniego del GSE di rilascio dei certificati bianchi. Deduceva, anzitutto, l'erronea applicazione del d.m. 11 gennaio 2017, sostenendo che la richiesta fosse soggetta al regime previgente del d.m. 28 dicembre 2012 in forza della disciplina transitoria dell'art. 16 del d.m. 11 gennaio 2017, poiché la data di avvio del progetto e di superamento della soglia minima era il 28 ottobre 2016. Contestava inoltre la richiesta di una relazione tecnica, comprensiva di planimetrie e ulteriori dati sull'involucro edilizio, ritenendola documentazione non prevista dalla disciplina vigente al momento della domanda e introdotta soltanto dai chiarimenti operativi del marzo 2017. Deduceva violazione delle linee guida ARERA n. EEN 9/11, del d.lgs. 28/2011, dei decreti ministeriali applicabili, della scheda tecnica 20T, dei principi di legalità, trasparenza, proporzionalità, non aggravamento del procedimento, collaborazione e buona fede, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento, carenza di motivazione, contraddittorietà, disparità di trattamento e incompetenza. La società sosteneva di avere comunque prodotto la documentazione necessaria: dichiarazione tecnica sulla trasmittanza termica ante operam, scheda tecnica dell'isolante, fatture e computo metrico delle superfici, fotografie e scheda di adesione all'iniziativa. In appello censurava anche la legittimità dei chiarimenti operativi per carenza assoluta di potere e violazione del principio di irretroattività, censura poi assorbita.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR, accogliendo il ricorso di primo grado e annullando il diniego del GSE. Il Collegio ha riconosciuto in via generale il potere del GSE di svolgere verifiche, chiedere integrazioni e acquisire documentazione ulteriore utile ad accertare i presupposti degli incentivi. Tuttavia, tale potere non consente di fondare il diniego esclusivamente sulla mancata produzione di un documento introdotto dopo la presentazione della richiesta, quando l'operatore abbia adempiuto agli obblighi documentali previsti dalla disciplina vigente al momento della domanda. Il progetto era soggetto al regime del d.m. 28 dicembre 2012, poiché aveva raggiunto la soglia minima il 28 ottobre 2016 e rientrava nella disciplina transitoria dell'art. 16 del d.m. 11 gennaio 2017. La relazione tecnica richiesta dal GSE era stata introdotta dai chiarimenti operativi del 17 marzo 2017, successivi alla domanda, e non risultava prevista dalle linee guida e dalle regole tecniche applicabili ratione temporis. La documentazione prodotta dalla società forniva, secondo la sentenza, gli elementi relativi alla trasmittanza termica, alle caratteristiche dell'isolante e all'estensione delle superfici interessate. Il GSE non aveva spiegato perché tale documentazione fosse inidonea né aveva svolto un supplemento istruttorio o attivato il soccorso istruttorio procedimentale, limitandosi a rilevare formalmente la mancanza del documento sopravvenuto. Il diniego è stato quindi ritenuto viziato per difetto di istruttoria e di motivazione, oltre che contrario ai principi di collaborazione, buona fede, fiducia, prevedibilità e conoscibilità dell'azione amministrativa. La censura contro i chiarimenti operativi è stata assorbita perché essi erano comunque inapplicabili alla fattispecie. Il GSE è stato condannato al pagamento delle spese del doppio grado, liquidate in euro 6.000.

Norme richiamate

• art. 16 d.m. 11 gennaio 2017

  Il presente decreto, di cui gli allegati costituiscono parte integrante, entra in vigore il giorno successivo dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale e si applica, con eccezione dell'art. 4 e dell'art. 12, a tutti progetti presentati a decorrere dall'entrata in vigore, fatto salvo quanto previsto al comma 1.

  La disciplina transitoria mantiene soggetti al d.m. 28 dicembre 2012 i progetti standardizzati e analitici che, alla data di entrata in vigore del d.m. 11 gennaio 2017, avevano raggiunto la soglia minima di progetto, purché la rendicontazione fosse presentata entro il termine previsto.

• art. 16, comma 1, d.m. 11 gennaio 2017

  Entro il termine di centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto per i progetti standardizzati e analitici che alla data di entrata in vigore del presente decreto hanno raggiunto la soglia minima di progetto [...] è possibile presentare le rendicontazioni dei risparmi, secondo quanto definito dal decreto ministeriale 28 dicembre 2012.

  La disposizione transitoria impedisce l'applicazione retroattiva del nuovo regime ai progetti già entrati nella fase rilevante secondo la disciplina previgente.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il principio di collaborazione e buona fede impedisce che l'amministrazione neghi l'incentivo sulla base di un onere documentale sopravvenuto, non prevedibile e non acquisibile dall'interessato al momento della domanda.

• art. 1, commi 1 e 2, l. 241/1990

  I principi di trasparenza e di non aggravamento del procedimento impongono che gli oneri documentali siano predeterminati e che non vengano introdotti ex post in modo da produrre un effetto sorpresa.

• art. 6 d.m. 28 dicembre 2012

  Il potere del GSE di richiedere modifiche, integrazioni e approfondimenti documentali costituisce uno strumento di verifica, ma deve essere esercitato nel rispetto degli oneri documentali previamente stabiliti e senza trasformarsi nell'imposizione retroattiva di nuovi requisiti.

• art. 13 delibera ARERA n. EEN 9/11

  La disposizione individua gli obblighi documentali applicabili alla richiesta e alla conservazione della documentazione; non legittima il diniego fondato su una relazione tecnica non prevista dalla disciplina vigente al momento della domanda.

• art. 14, comma 2, delibera ARERA n. EEN 9/11

  L'obbligo generale di conservazione documentale consente i successivi controlli sulla veridicità e attendibilità delle dichiarazioni, ma non autorizza l'imposizione retroattiva di documenti ulteriori rispetto a quelli previsti dalle regole applicabili.

• scheda tecnica 20T

  Nel metodo standardizzato rilevano i dati necessari all'algoritmo previsto dalla scheda; non possono essere aggiunti, dopo la presentazione della richiesta, ulteriori requisiti documentali non previamente stabiliti.

Massime di principio

• Il potere dell'amministrazione di svolgere verifiche e chiedere integrazioni documentali nell'ambito di una procedura di incentivazione non consente di fondare il diniego esclusivamente sulla mancata produzione di un documento introdotto dopo la presentazione della domanda, quando il richiedente abbia adempiuto agli obblighi documentali previsti dalla disciplina vigente al momento della richiesta.
• Gli oneri documentali necessari per ottenere un incentivo devono essere predeterminati dalle norme e dalle regole tecniche applicabili ratione temporis; la loro introduzione successiva non può produrre effetti retroattivi né determinare un effetto sorpresa a carico del privato.
• Quando il richiedente abbia prodotto documentazione integrativa idonea a rappresentare gli elementi rilevanti del progetto, l'amministrazione non può limitarsi a rilevare formalmente l'assenza di un documento ulteriore, ma deve spiegare specificamente l'inidoneità della documentazione, svolgere gli opportuni approfondimenti istruttori e, ove possibile, attivare il soccorso istruttorio procedimentale.
• La disciplina transitoria di un nuovo decreto sugli incentivi impedisce l'applicazione del nuovo regime ai progetti che, prima della sua entrata in vigore, abbiano raggiunto la soglia minima prevista dalla disciplina previgente, nei limiti e secondo i termini stabiliti dalla stessa disciplina transitoria.
• Il diniego fondato su un onere documentale sopravvenuto e non prevedibile viola, oltre alle regole speciali sugli incentivi, i principi generali di legalità, prevedibilità, collaborazione, buona fede e fiducia nell'esercizio dell'azione amministrativa.

Come è indicizzato