Corte di giustizia, Sentenza C-293/22

Identificazione di HFPO-DA come sostanza estremamente preoccupante ai sensi del REACH

La pronuncia riguarda un appello proposto da Chemours Netherlands BV avverso la sentenza del Tribunale che aveva confermato la decisione di ECHA di includere l'HFPO-DA, con i suoi sali e alogenuri acilici, nell'elenco delle sostanze candidate all'inclusione nell'allegato XIV del regolamento REACH. La controversia verte soprattutto sull'interpretazione dell'articolo 57, lettera f), del regolamento e sulla portata del controllo giurisdizionale sulle valutazioni scientifiche dell'Agenzia.

Fatti e procedimento amministrativo

Chemours importava e forniva nell'Unione un sale ammonico della sostanza FRD-902, registrata presso ECHA. Nel marzo 2019 l'autorità competente dei Paesi Bassi ha presentato un fascicolo ai sensi dell'allegato XV del REACH per identificare HFPO-DA come sostanza estremamente preoccupante ai sensi dell'articolo 57, lettera f). ECHA ha avviato la consultazione degli interessati, ha trasmesso il fascicolo al Member State Committee e, all'unanimità di quest'ultimo, ha adottato la decisione ED/71/2019 del 4 luglio 2019, con effetto dal 16 luglio 2019, inserendo HFPO-DA nella candidate list.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama anzitutto l'articolo 1 del regolamento REACH, che enuncia l'obiettivo di garantire un elevato livello di protezione della salute umana e dell'ambiente e richiama espressamente il principio di precauzione. Centrale è l'articolo 57, che disciplina le sostanze inseribili nell'allegato XIV: le lettere da a) a e) concernono sostanze cancerogene, mutagene, tossiche per la riproduzione, persistenti, bioaccumulabili e tossiche, o molto persistenti e molto bioaccumulabili; la lettera f) riguarda invece altre sostanze per le quali esistano prove scientifiche di probabili gravi effetti sulla salute o sull'ambiente che diano luogo a un livello di preoccupazione equivalente a quello delle sostanze elencate nelle lettere precedenti. È richiamato anche il regolamento (CE) n. 1272/2008, come parametro di classificazione delle sostanze.

Motivi di appello

Chemours ha dedotto tre motivi. Con il primo ha sostenuto che il Tribunale avrebbe erroneamente interpretato l'articolo 57, lettera f), ammettendo che ECHA potesse fondare il giudizio di equivalenza su elementi non costituenti la base della decisione e su effetti non ricompresi nelle categorie del regolamento n. 1272/2008. Con il secondo ha contestato l'accertamento di effetti gravi sull'ambiente e, in particolare, l'uso di dati tossicologici umani per dedurre un rischio ecologico. Con il terzo ha censurato il Tribunale per avere oltrepassato i limiti del controllo giurisdizionale e per aver violato il principio di eccellenza scientifica.

Ragionamento della Corte sul primo motivo

La Corte ha chiarito che l'articolo 57, lettera f), impone due condizioni cumulative: devono esistere probabili gravi effetti sulla salute o sull'ambiente e tali effetti devono dare luogo a un livello di preoccupazione equivalente a quello delle sostanze di cui alle lettere a)-e). La prima condizione richiede un'analisi delle proprietà intrinseche della sostanza; la seconda consente invece di considerare un ventaglio più ampio di elementi scientifici.

Su questa base, la Corte ha ritenuto legittimo che ECHA considerasse, come informazioni di supporto, anche elementi che non costituivano da soli la base della decisione, come la potenziale carcinogenicità o gli effetti ancora ignoti, nell'ambito di una valutazione complessiva del livello di preoccupazione. Ha quindi respinto la tesi secondo cui solo gli effetti fondanti della decisione potessero concorrere alla dimostrazione dell'equivalenza.

La Corte ha poi escluso che il regolamento n. 1272/2008 imponga di applicare, in modo diretto e vincolante, i propri criteri classificatori anche nell'ambito dell'articolo 57, lettera f). La classificazione ai sensi di quel regolamento è un elemento rilevante, ma non decisivo. Di conseguenza, ECHA non era tenuta a dimostrare che la tossicità dello sviluppo o quella da dosi ripetute rientrassero formalmente nei criteri di classificazione del regolamento n. 1272/2008 per poterle considerare nella valutazione complessiva.

Inoltre, la Corte ha confermato che il termine "equivalente" non implica identità perfetta del livello di preoccupazione. Ha ritenuto corretto anche il riferimento alla irreversibilità degli effetti come fattore che può contribuire a qualificarli come gravi, senza che fosse necessario trasporre i criteri del regolamento n. 1272/2008 sul concetto di reversibilità.

Valutazione cumulativa degli effetti su salute e ambiente

Quanto alla possibilità di considerare insieme gli effetti sulla salute umana e quelli sull'ambiente, la Corte ha affermato che il testo dell'articolo 57, lettera f), usa una formula alternativa: la sostanza deve presentare probabili gravi effetti "sulla salute umana o sull'ambiente" che diano luogo a un livello di preoccupazione equivalente. Ne deriva che l'equivalenza non deve essere necessariamente dimostrata separatamente per la salute e per l'ambiente rispetto a due distinte categorie di sostanze, e che una valutazione complessiva è consentita.

La Corte ha anche osservato che i rischi associati alle sostanze PBT e vPvB non riguardano soltanto l'ambiente ma anche l'esposizione umana, sicché il raffronto effettuato da ECHA con tali categorie non era viziato. È stata quindi confermata la correttezza della conclusione secondo cui basta che la sostanza presenti probabili gravi effetti sulla salute e un livello di preoccupazione equivalente a quello delle sostanze rilevanti, senza necessità di una doppia prova separata per salute e ambiente.

Sul secondo motivo: effetti ambientali e bioaccumulazione

Il secondo motivo è stato in gran parte dichiarato inammissibile o infondato. La Corte ha rilevato che l'argomento secondo cui i dati tossicologici umani non potrebbero essere utilizzati per stabilire effetti sull'ambiente non era stato dedotto in primo grado e introduceva quindi una questione nuova in appello. Ha inoltre considerato inammissibili le critiche alla rilevanza dello studio Edwards, poiché esse miravano in realtà a rimettere in discussione la valutazione delle prove operata dal Tribunale senza dedurre una loro alterazione.

Quanto alla mancata bioaccumulazione di HFPO-DA, la Corte ha confermato che l'articolo 57, lettera f), non richiede che una sostanza sia bioaccumulabile: il riferimento a sostanze persistenti, bioaccumulabili e tossiche o molto persistenti e molto bioaccumulabili è solo esemplificativo. Pertanto, la persistenza può essere sufficiente, se accompagnata da altri elementi, per fondare l'identificazione come sostanza estremamente preoccupante. Anche le doglianze dirette contro i rilievi del Tribunale circa la mancata dimostrazione del rilievo della bassa bioaccumulazione sono state ritenute, in sostanza, una richiesta di riesame del fatto e della prova.

Sul terzo motivo: limiti del controllo giurisdizionale e principio di eccellenza scientifica

La Corte ha respinto il terzo motivo. Ha ricordato che, in materie caratterizzate da valutazioni tecnico-scientifiche complesse, il controllo del giudice dell'Unione è limitato all'errore manifesto, all'abuso di potere e al superamento manifesto dei limiti di discrezionalità. Il Tribunale, nei passaggi contestati, non ha sostituito la propria valutazione a quella di ECHA, ma si è limitato a verificare che l'Agenzia avesse preso in considerazione i dati pertinenti.

Quanto al principio di eccellenza scientifica, la Corte ha ritenuto che il Tribunale non lo abbia violato, poiché ha semplicemente osservato che le prove standard consideravano esposizioni di durata limitata, mentre ECHA aveva ragionato sugli effetti possibili in caso di esposizione prolungata. Anche la critica al concetto di irreversibilità è stata respinta per le stesse ragioni già esposte sul secondo profilo del primo motivo.

Dispositivo e conseguenze sulle spese

La Corte ha respinto integralmente l'appello. Ha quindi confermato la sentenza del Tribunale e la decisione di ECHA di includere HFPO-DA nella candidate list. Quanto alle spese, Chemours Netherlands BV è stata condannata a sopportare le proprie spese e a rifondere quelle di ECHA, ClientEarth, ClientEarth AISBL e CHEM Trust Europe eV; il Regno dei Paesi Bassi è stato condannato a sopportare le proprie spese.