Tribunale, Sentenza T-249/21

Recupero di somme indebitamente pagate per assistenza parlamentare

Il Tribunale, nella causa T-249/21, si pronuncia su un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da un’ex deputata del Parlamento europeo contro la decisione del Segretario generale che le imponeva il recupero di somme asseritamente indebitamente versate a titolo di indennità di assistenza parlamentare, nonché contro il corrispondente avviso di addebito. La controversia riguarda la corretta applicazione delle misure di esecuzione dello Statuto dei deputati, il valore della prova dell’attività dell’assistente e i limiti del controllo del Parlamento sulle spese di assistenza.

Fatti e procedimento amministrativo

La ricorrente era membro del Parlamento europeo dal 2014 al 2019. Nel 2016 il Parlamento aveva concluso un contratto con un assistente parlamentare accreditato, a tempo pieno e con sede a Bruxelles, per svolgere principalmente attività di drafting e consulenza, oltre a compiti amministrativi e segretariali. OLAF aveva aperto un’indagine nel 2016 su alcuni deputati e assistenti e, nel rapporto finale del 2019, aveva concluso che l’assistente era stato assente dal luogo di lavoro per più della metà dei giorni lavorativi del periodo gennaio-giugno 2017.

Sulla base del rapporto OLAF e di una valutazione preliminare interna, il Segretario generale aveva avviato il procedimento di recupero ai sensi dell’articolo 68 delle misure di esecuzione. La ricorrente aveva presentato osservazioni e 70 documenti a sostegno dell’effettiva prestazione lavorativa dell’assistente, ma con decisione del 21 dicembre 2020 il Segretario generale aveva stabilito che EUR 196.199,84 erano stati indebitamente pagati. Il 15 gennaio 2021 era stato emesso il relativo avviso di addebito.

Quadro normativo rilevante

Il Tribunale richiama in particolare:

• l’articolo 21 dello Statuto dei deputati del Parlamento europeo, che riconosce il diritto all’assistenza di personale scelto liberamente dal deputato e prevede che il Parlamento sostenga le spese effettivamente sostenute;
• gli articoli 33, 62 e 68 delle misure di esecuzione, che limitano il rimborso alle spese effettivamente sostenute, necessarie e direttamente collegate all’esercizio del mandato e disciplinano il recupero delle somme indebitamente pagate;
• l’articolo 296 TFUE in materia di obbligo di motivazione;
• l’articolo 263 TFUE come base del ricorso di annullamento.

La ricorrente invocava anche l’articolo 137 CEOS e l’articolo 85 dello Statuto dei funzionari, ma il Tribunale ne esclude l’applicabilità al caso di specie.

Primo e secondo motivo: base giuridica e nozione di pagamento indebito

Il Tribunale respinge la tesi secondo cui il Parlamento avrebbe dovuto applicare l’articolo 137 CEOS, in combinato disposto con l’articolo 85 dello Statuto dei funzionari. Tali disposizioni riguardano il recupero di somme indebitamente percepite nel rapporto tra assistente e istituzione, mentre il caso in esame concerne il recupero dell’indennità di assistenza parlamentare nei confronti dell’ex deputata, disciplinato dagli articoli 33 e 68 delle misure di esecuzione.

È inoltre ribadito che il deputato deve dimostrare che le somme ricevute coprivano spese realmente sostenute, derivanti in modo esclusivo e diretto dall’impiego dell’assistente e connesse al mandato parlamentare. Non è quindi sufficiente la sola esistenza del contratto di lavoro: occorre prova concreta dell’attività svolta. Su questo punto il Tribunale richiama la giurisprudenza secondo cui il contratto costituisce al più un principio di prova, da integrare con altri elementi documentali.

Terzo motivo: libertà e indipendenza del deputato

Il Tribunale ammette la ricevibilità delle doglianze relative al rischio di effetto dissuasivo sulla libertà e indipendenza dei deputati, ma le respinge nel merito. Ricorda che l’indipendenza dei membri del Parlamento è un principio generale del sistema di democrazia rappresentativa, tutelato dallo Statuto dei deputati e dal regolamento del Parlamento. Tuttavia, l’indennità di assistenza parlamentare è subordinata alla prova che le spese siano state effettivamente sostenute e al controllo previsto dalle misure di esecuzione.

Il recupero disposto dal Segretario generale è qualificato come misura amministrativa di controllo della spesa, non come sanzione penale. Il fatto che il procedimento possa essere gestito da organi composti da membri del Parlamento non lo rende discrezionale né lesivo dell’indipendenza del deputato. Inoltre, la decisione impugnata richiama lo Statuto dei deputati e l’articolo 21, sicché non emerge un’omissione del principio di indipendenza.

Quarto motivo: obbligo di motivazione

Il Tribunale respinge anche la censura di difetto di motivazione ex articolo 296 TFUE. La decisione impugnata, letta insieme all’allegato 1, ricostruisce l’intero iter amministrativo, il quadro normativo applicabile e l’analisi dettagliata dei documenti prodotti dalla ricorrente. Il Segretario generale spiega per quali ragioni la maggior parte dei documenti non sia idonea a provare attività lavorativa dell’assistente o il nesso con il mandato parlamentare, e perché i soli 10 documenti ritenuti probanti non fossero sufficienti, a suo avviso, a dimostrare un lavoro regolare.

Il Tribunale sottolinea che la sufficienza della motivazione va distinta dalla fondatezza della valutazione di merito: anche una motivazione eventualmente errata può essere formalmente sufficiente. Nel caso concreto, la decisione consente di comprendere le ragioni del recupero e di esercitare il controllo giurisdizionale.

Quinto motivo: errori di valutazione nella prova dell’attività dell’assistente

Su questo motivo il Tribunale opera una distinzione puntuale tra i diversi documenti prodotti.

Ritiene non decisivi gli argomenti relativi al luogo di lavoro dell’assistente e alle conclusioni di OLAF: anche se vi fosse stata confusione tra Bruxelles e i locali del Parlamento, la decisione impugnata si fonda soprattutto sulla mancata prova dell’effettiva attività di assistenza conforme alle misure di esecuzione, non sul solo rapporto OLAF.

Conferma inoltre che il contratto di lavoro, da solo, non prova l’esecuzione delle prestazioni.

Quanto ai documenti specifici:

• alcuni sono correttamente esclusi perché non dimostrano alcuna attività concreta o perché non evidenziano il nesso con il mandato;
• altri sono ritenuti idonei a provare attività effettiva e collegata al mandato.

In particolare, il Tribunale riconosce valore probatorio a:

• il documento n. 2, relativo a un comunicato sulla resistenza agli antibiotici, perché, pur inserito in un contesto anche nazionale, attiene a una questione con rilevanza europea e si collega al mandato della ricorrente;
• il documento n. 8, relativo a una lettera alla stampa locale sul referendum Brexit, perché presenta un intreccio inscindibile tra profili locali, nazionali e dell’Unione;
• i documenti nn. 10, 27, 46, 51, 53-55 e 58-60, che il Parlamento aveva già considerato probanti.

Il Tribunale osserva che, avendo il Parlamento riconosciuto il valore probatorio di tali documenti, non poteva poi recuperare l’intera retribuzione dell’assistente per l’intero periodo contrattuale sulla base della sola mancanza di un’“impressione complessiva” di lavoro regolare. In applicazione della giurisprudenza, occorre invece sottrarre dal recupero i periodi per i quali la prestazione è stata provata.

Esito e dispositivo

Il ricorso è quindi accolto solo in parte. Il Tribunale annulla la decisione di recupero e il debit note nella parte relativa alle somme pagate per i mesi di maggio, luglio e novembre 2016, giugno 2017 e marzo, aprile e novembre 2018. Per il resto, la domanda è respinta.

Le spese sono poste a carico di ciascuna parte in proprio, compresi i costi del procedimento cautelare.

Principi affermati

Dalla pronuncia emerge che:

• il Parlamento può recuperare l’indennità di assistenza parlamentare solo se il deputato non dimostra che le somme hanno coperto spese effettive, necessarie e direttamente collegate al mandato;
• il contratto di lavoro dell’assistente è solo un indizio iniziale, non prova sufficiente;
• la valutazione dei documenti deve essere individualizzata e non può essere neutralizzata, in blocco, da una generica assenza di regolarità complessiva;
• il recupero amministrativo delle spese di assistenza non viola di per sé la libertà e indipendenza del deputato, purché si muova nel quadro normativo previsto dallo Statuto e dalle misure di esecuzione;
• se alcuni documenti provano attività conforme alle regole, il recupero deve essere limitato ai periodi non coperti da tale prova.