Sentenza n. 14346/2026 - Roma, Sezione 5Q

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato la nota con cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti aveva comunicato di non poter esaminare la richiesta relativa all’approvazione del ribasso applicabile a un affidamento infragruppo avente a oggetto un accordo quadro per progettazione e lavori di innovazione tecnologica ed efficientamento energetico. La ricorrente sosteneva che l’affidamento comprendesse anche la progettazione esecutiva e che, pertanto, il ribasso dovesse essere calcolato sulla base del progetto di fattibilità tecnico-economica disponibile al momento dell’avvio della procedura, senza necessità di presentare previamente il progetto esecutivo. Deduceva violazione e falsa applicazione dell’art. 3 l. 241/1990, della convenzione unica e della circolare ANAS applicabile, nonché eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria, erronea valutazione dei fatti e contrasto con precedenti determinazioni. Con motivi aggiunti ha impugnato il successivo provvedimento ministeriale, deducendone l’illegittimità derivata e ulteriori vizi analoghi, contestando in particolare l’assunto ministeriale secondo cui la categoria prevalente, la classifica e l’importo dei lavori avrebbero potuto essere compiutamente verificati soltanto sulla base della progettazione esecutiva. Il Ministero ha eccepito l’inammissibilità per carenza di lesività e ha chiesto comunque il rigetto.

La decisione

Il TAR ha ritenuto ammissibili il ricorso e i motivi aggiunti, respingendo l’eccezione ministeriale di carenza di interesse. Sebbene le note non precludessero definitivamente l’acquisizione del bene della vita, esse costituivano un arresto procedimentale idoneo a incidere sulla sfera giuridica e sulle aspettative della concessionaria. Nel merito, il ricorso è stato respinto. Il Collegio ha chiarito che la facoltà della concessionaria di effettuare affidamenti infragruppo è conformata dalla necessità di sottoporre il calcolo del ribasso al controllo dell’amministrazione concedente, nell’esercizio dei poteri continui di vigilanza sul rapporto concessorio. Il concedente deve poter verificare che il ribasso non consenta di superare i limiti di affidamento infragruppo e non determini vantaggi indebiti nella determinazione tariffaria. L’approvazione del ribasso non ha natura autorizzatoria, ma costituisce un atto di vigilanza successivo all’attività del concessionario: quest’ultimo calcola il ribasso secondo i criteri convenzionali, mentre il concedente verifica la correttezza del procedimento e del risultato. Proprio perché il controllo deve riguardare la natura delle lavorazioni, le categorie e classifiche e soprattutto l’importo complessivo riconosciuto dal concedente, è ragionevole che esso sia esercitato dopo la redazione del progetto esecutivo. Il progetto di fattibilità tecnico-economica e gli atti programmatici dell’accordo quadro non garantiscono lo stesso grado di puntualità e attendibilità dei dati tecnici ed economici. La natura di accordo quadro o di appalto integrato non elimina la rilevanza della progettazione esecutiva; anzi, la flessibilità di tali formule può comportare variazioni delle lavorazioni e dei costi, rendendo ragionevole il differimento del controllo. La legittimità della nota originaria era autonomamente sufficiente a sorreggere l’arresto procedimentale e rendeva priva di interesse la coltivazione dei motivi aggiunti, che sono stati comunque ritenuti infondati per le medesime ragioni. È stata inoltre esclusa l’incoerenza con la circolare richiamata dalla ricorrente, poiché, nel caso di accordi quadro, il riferimento agli importi soggetti a ribasso riguarda i contratti applicativi e la successiva progettazione esecutiva. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  La ricorrente lo ha invocato in relazione all’obbligo di motivazione; il TAR ha ritenuto legittima la motivazione ministeriale e l’arresto procedimentale fondato sulla necessità di acquisire il progetto esecutivo.

• art. 20 l. 241/1990

  Il giudice ha escluso l’applicabilità del silenzio-assenso ai rapporti concessori in esame, poiché l’approvazione del ribasso non costituisce autorizzazione di un’attività privata subordinata all’esercizio di un potere autoritativo, ma controllo successivo sul rispetto delle regole convenzionali.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato in relazione alla trattazione da remoto dell’udienza straordinaria.

Massime di principio

• Nell’ambito di un rapporto concessorio autostradale, il controllo dell’ente concedente sul ribasso applicato agli affidamenti infragruppo costituisce attività di vigilanza successiva sul rispetto dei criteri convenzionali, non un provvedimento autorizzatorio che precede necessariamente l’affidamento.
• Quando il controllo del concedente deve verificare la natura delle lavorazioni, le categorie e classifiche SOA e l’importo complessivo dei lavori, è legittimo differirne l’esercizio fino alla disponibilità del progetto esecutivo, se il progetto di fattibilità tecnico-economica o gli atti programmatici non consentono una sufficiente stabilizzazione e attendibilità dei dati.
• La qualificazione dell’operazione come accordo quadro o appalto integrato non esclude la rilevanza della progettazione esecutiva ai fini del controllo del ribasso, poiché la flessibilità di tali modelli può determinare variazioni delle lavorazioni e dei costi rispetto alle valutazioni iniziali.
• Nel rapporto concessorio, la concessionaria deve calcolare il ribasso applicando i criteri dei contratti similari stabiliti dall’ente concedente, mentre quest’ultimo deve verificarne la conformità alla disciplina convenzionale nell’esercizio dei propri poteri di vigilanza.
• Un atto che non nega definitivamente il bene della vita può essere impugnabile quando determina un arresto procedimentale attuale, idoneo a incidere sulle aspettative e sulla sfera giuridica del destinatario.

Come è indicizzato