Sentenza n. 10104/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

Il patronato ha contestato il verbale conclusivo di accertamento e il provvedimento ministeriale di rigetto dell’istanza di rettifica, con cui era stato negato il riconoscimento della sede provinciale di Cesena, costituita presso un circolo territoriale dell’organizzazione promotrice. L’amministrazione aveva ritenuto che il circolo non potesse qualificarsi come soggetto promotore, poiché costituito e aderente al movimento nazionale dopo l’originaria costituzione del patronato e non avente, secondo l’interpretazione amministrativa, natura di articolazione territoriale dell’organizzazione promotrice. Il primo motivo deduceva violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 6 della l. n. 152/2001, dell’art. 7 del d.m. n. 193/2008 e dell’art. 41 del d.lgs. n. 117/2017, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti, sostenendo che anche un’articolazione territoriale sorta successivamente alla costituzione del patronato potesse promuovere una sede provinciale. Il secondo motivo denunciava contraddittorietà e illogicità manifesta, poiché l’amministrazione aveva riconosciuto l’adeguatezza del personale e dell’attività svolta, negando tuttavia il riconoscimento per una questione formale concernente il soggetto promotore. Il terzo motivo lamentava difetto di motivazione e di contraddittorio endoprocedimentale. Il quarto deduceva sviamento, violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, violazione di legge e erronea interpretazione della circolare ministeriale n. 21/2009, chiedendone, in subordine, la disapplicazione o l’annullamento. Le amministrazioni avevano inoltre eccepito l’incompetenza territoriale del TAR Lazio in favore del TAR Emilia-Romagna.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di incompetenza territoriale, ritenendo applicabile il principio secondo cui l’impugnazione congiunta di una circolare ministeriale avente effetti ultraregionali e del relativo atto applicativo radica la competenza del TAR Lazio anche sull’atto periferico connesso. Nel merito, ha accolto il ricorso. La disciplina legislativa e regolamentare sui patronati non stabilisce quale soggetto debba costituire le singole sedi provinciali, rimettendo tale scelta all’autonomia organizzativa degli istituti; essa disciplina invece i requisiti di operatività delle sedi, tra cui il personale, l’autonomia funzionale e la possibilità di utilizzare locali concessi dall’organizzazione promotrice nelle sue varie articolazioni. Il circolo territoriale era qualificabile, secondo lo statuto dell’organizzazione promotrice e la disciplina degli enti del Terzo settore, come unità di base e articolazione territoriale della stessa, pur conservando autonomia patrimoniale e organizzativa. Il TAR ha ritenuto priva di fondamento la tesi secondo cui solo le strutture originarie dell’organizzazione promotrice, e non quelle sorte o aderenti successivamente, potrebbero fornire i requisiti per l’operatività di una sede provinciale. Né la normativa primaria o secondaria prevede tale limite temporale, né la circolare ministeriale può introdurlo, avendo natura meramente interpretativa e non costituendo fonte del diritto. La circolare, inoltre, non motivava adeguatamente l’esclusione delle articolazioni territoriali successive e imponeva un requisito non previsto dalla legge, senza indicare specifiche esigenze pubblicistiche. Il primo motivo, esaminato anche alla luce del quarto, è stato ritenuto fondato; l’accoglimento ha reso superfluo l’esame degli ulteriori motivi. Sono stati annullati il provvedimento ministeriale e il verbale ispettivo. Le spese sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• artt. 2 e 6 l. n. 152/2001

  Il giudice li esamina insieme alla disciplina regolamentare per stabilire i requisiti e il quadro normativo dei patronati, senza ravvisare una limitazione temporale alla possibilità che un’articolazione territoriale dell’organizzazione promotrice fornisca i requisiti per l’operatività di una sede provinciale.

• art. 6, comma 1, l. n. 151/2002

  gli istituti di patronato e di assistenza sociale possono avvalersi esclusivamente di lavoratori subordinati dipendenti degli istituti stessi o dipendenti delle organizzazioni promotrici, se comandati presso gli istituti stessi

  La norma disciplina il personale utilizzabile dalle sedi dei patronati e non individua un requisito temporale per la qualificazione dell’organizzazione territoriale come promotrice.

• art. 7, commi 5, 7 e 9, d.m. n. 193/2008

  La sede centrale e le sedi regionali, provinciali e zonali, possono occupare locali concessi dall'associazione promotrice nelle sue varie articolazioni.

  Le disposizioni regolano i requisiti di operatività delle sedi, tra cui il numero e la qualificazione degli operatori, l’autonomia funzionale e la disponibilità di locali concessi dall’organizzazione promotrice nelle sue articolazioni; non prevedono che l’articolazione territoriale debba essere originaria o anteriore alla costituzione del patronato.

• art. 41 d.lgs. n. 117/2017

  La disposizione è richiamata per qualificare l’organizzazione promotrice come rete associativa nazionale e, insieme allo statuto, per riconoscere il ruolo del circolo quale articolazione territoriale.

• art. 10 d.m. n. 193/2008

  Costituisce la base normativa dell’istanza di rettifica presentata dal patronato avverso il verbale ispettivo.

• circolare ministeriale n. 21 dell’11 giugno 2009

  altri soggetti aderenti in diversi momenti alla organizzazione promotrice – per scopi che pure si armonizzino con quelli della organizzazione promotrice stessa – possano qualificarsi promotori essi stessi

  Il passaggio ha natura meramente interpretativa e non vincolante; non può introdurre un requisito temporale non previsto dalla normativa né escludere, senza adeguata motivazione e specifiche ragioni pubblicistiche, le articolazioni territoriali sorte o aderenti successivamente.

• art. 99 c.p.a.

  È richiamato solo indirettamente attraverso il principio affermato dall’Adunanza plenaria sulla competenza territoriale connessa all’impugnazione di circolari ministeriali aventi effetti ultraregionali.

Massime di principio

• La disciplina legislativa e regolamentare dei patronati, nel prevedere i requisiti di operatività e finanziamento delle sedi territoriali, non individua necessariamente il soggetto competente a costituire ciascuna sede provinciale, rimettendo tale scelta all’autonomia organizzativa dell’istituto di patronato.
• Quando l’amministrazione riconosce che un soggetto è un’articolazione territoriale dell’organizzazione promotrice di un patronato, non può escluderne la possibilità di fornire alla sede provinciale personale, locali o altri requisiti di operatività soltanto perché tale articolazione è sorta o ha aderito successivamente alla costituzione del patronato, se tale limite non è previsto dalla legge o dal regolamento.
• Una circolare amministrativa di natura meramente interpretativa non è fonte del diritto e non può introdurre requisiti ulteriori rispetto a quelli stabiliti dalla normativa primaria e secondaria, salvo che tali requisiti siano sorretti da un’adeguata interpretazione sistematica e da specifiche esigenze pubblicistiche, adeguatamente esplicitate.
• Ai fini dell’utilizzo dei locali concessi dall’organizzazione promotrice a una sede territoriale di patronato, la nozione di organizzazione promotrice può comprendere le sue articolazioni territoriali effettivamente riconosciute secondo la disciplina statutaria e quella applicabile all’organizzazione, anche se dotate di autonomia patrimoniale e organizzativa.
• Quando sono impugnati congiuntamente una circolare ministeriale avente effetti ultraregionali e il relativo atto applicativo adottato da un organo periferico, la competenza del TAR Lazio sugli atti dell’autorità centrale attrae per connessione la competenza sull’atto applicativo periferico.

Come è indicizzato