Sentenza n. 3380/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La parte appellante sosteneva che Roma Capitale si fosse arricchita senza giusta causa mediante l'acquisizione gratuita e la successiva destinazione a pubblico servizio di un complesso immobiliare abusivo, con conseguente estinzione della garanzia ipotecaria iscritta a favore della banca prima della trascrizione dell'acquisizione comunale. Deduceva la violazione dell'art. 2041 c.c., degli artt. 42 e 117 Cost. e dell'art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU, nonché la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. In particolare, affermava che il creditore ipotecario fosse in buona fede, avesse fatto affidamento sulle risultanze dei registri immobiliari e non fosse tenuto a verificare l'esistenza di abusi edilizi o di provvedimenti di demolizione non ancora trascritti. Sosteneva inoltre che la sentenza della Corte costituzionale n. 160 del 2024 imponesse una tutela indennitaria del terzo creditore non responsabile dell'abuso e che sussistessero il depauperamento, l'arricchimento, il nesso di correlazione e l'assenza di giusta causa. Roma Capitale contestava la fondatezza dell'appello, deducendo, tra l'altro, la carenza di buona fede, la mancanza dei presupposti dell'azione ex art. 2041 c.c., la prescrizione e il difetto di legittimazione di alcune società.

La decisione

L'appello è stato rigettato e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto non provata la buona fede del creditore ipotecario. La buona fede deve essere valutata in concreto come ignoranza non colpevole, alla luce della diligenza esigibile nella concessione di un mutuo di rilevante importo e nella verifica della commerciabilità e del valore del bene offerto in garanzia. La banca non era tenuta a una vigilanza incessante sull'immobile, ma avrebbe dovuto svolgere elementari verifiche sullo stato legittimo urbanistico e sul titolo di proprietà; tali verifiche avrebbero consentito di rilevare l'abusività del complesso, la presenza di precedenti contenziosi e il rischio di perdita della garanzia. L'ignoranza di circostanze conoscibili con l'ordinaria diligenza non integra buona fede. Il Collegio ha inoltre confermato che l'acquisizione gratuita dell'immobile abusivo al patrimonio comunale si produce automaticamente per effetto dell'inottemperanza all'ordine di demolizione entro il termine previsto dalla legge. L'atto di accertamento dell'inottemperanza ha funzione certificativa e costituisce titolo per l'immissione in possesso e la trascrizione, ma non determina il trasferimento della proprietà; pertanto, è irrilevante che la sua trascrizione sia intervenuta dopo l'iscrizione dell'ipoteca, poiché al momento della costituzione della garanzia le società datrici di ipoteca non erano più proprietarie del bene. È stata esclusa anche la correlazione causale tra l'arricchimento comunale e il depauperamento lamentato, riconducendo la perdita della garanzia alla negligente concessione del mutuo e alla costituzione dell'ipoteca da parte di soggetti privi della proprietà. L'azione ex art. 2041 c.c. è stata ritenuta comunque non esperibile perché mancavano sia l'assenza di giusta causa, essendo l'acquisizione fondata su ordinanza di demolizione e successivo accertamento dell'inottemperanza già riconosciuti legittimi con sentenze passate in giudicato, sia il nesso tra arricchimento e diminuzione patrimoniale. La sentenza della Corte costituzionale n. 160 del 2024 non è stata ritenuta applicabile per superare i giudicati formatisi sulla vicenda; in ogni caso, il Comune aveva destinato il bene a pubblico servizio per prevalenti interessi pubblici, circostanza che, secondo la stessa pronuncia costituzionale, comporta l'estinzione dell'ipoteca. Le questioni di rito e le ulteriori eccezioni sono state assorbite. Le spese del grado sono state integralmente compensate per la complessità fattuale e giuridica della controversia.

Norme richiamate

• art. 2041 c.c.

  Chi, senza giusta causa, si è arricchito a danno di un’altra persona è tenuto, nei limiti dell’arricchimento, a indennizzare quest’ultima della correlativa diminuzione patrimoniale.

  L'azione di ingiustificato arricchimento è residuale e richiede cumulativamente un arricchimento privo di giustificazione giuridica, un depauperamento correlato causalmente e l'assenza di altro valido titolo; non è esperibile quando l'arricchimento deriva da un valido titolo giuridico.

• art. 31, commi 3 e 4, d.P.R. 380/2001

  L'acquisizione gratuita dell'immobile abusivo e dell'area di sedime consegue automaticamente all'inottemperanza all'ordine di demolizione nel termine previsto; l'accertamento dell'inottemperanza ha funzione certificativa e abilita all'immissione in possesso e alla trascrizione.

• art. 7, commi 3 e 5, l. 47/1985

  La disciplina dell'acquisizione dell'immobile abusivo al patrimonio comunale, come interpretata alla luce della sentenza costituzionale richiamata, non impedisce l'estinzione dell'ipoteca quando il Comune riconosca prevalenti interessi pubblici al mantenimento del bene e lo destini a pubblico servizio.

• art. 42 Cost.

  È stato invocato dall'appellante quale parametro di tutela della proprietà e del credito; il giudice ha escluso che, nella fattispecie, imponesse il riconoscimento dell'indennizzo richiesto.

• art. 117, comma 1, Cost.

  È stato richiamato in relazione all'art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU; il giudice ha escluso la violazione dei parametri sovranazionali, anche in ragione dell'assenza di buona fede del creditore.

• art. 1 Protocollo n. 1 CEDU

  La tutela convenzionale della proprietà non è stata ritenuta lesiva dall'estinzione della garanzia ipotecaria, essendo mancati i presupposti dell'indennizzo e risultando l'acquisizione fondata su un valido titolo legale.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

Massime di principio

• L'azione di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c. richiede un arricchimento privo di giusta causa, un depauperamento e un nesso di correlazione causale tra i due eventi; la presenza di un valido titolo giuridico dell'arricchimento esclude il requisito dell'ingiustizia.
• La buona fede del creditore ipotecario deve essere accertata in concreto come ignoranza non colpevole, considerando la diligenza ordinariamente esigibile nella valutazione della solvibilità del debitore, della commerciabilità del bene e della legittimità urbanistica dell'immobile offerto in garanzia.
• Il creditore ipotecario non è tenuto a una vigilanza incessante sull'immobile, ma deve svolgere le verifiche elementari e proporzionate alla situazione concreta necessarie ad accertare il titolo di proprietà, lo stato legittimo urbanistico e il valore commerciale del bene; l'omessa verifica di circostanze conoscibili esclude l'affidamento incolpevole.
• L'acquisizione gratuita dell'immobile abusivo al patrimonio comunale si produce automaticamente per effetto dell'inottemperanza all'ordine di demolizione; il successivo accertamento dell'inottemperanza ha funzione certificativa e non costituisce il momento costitutivo del trasferimento della proprietà, sicché la trascrizione tardiva non rende opponibile un'ipoteca costituita da soggetti che avevano già perso la proprietà del bene.
• L'efficacia retroattiva delle pronunce di illegittimità costituzionale incontra il limite dei rapporti esauriti, consolidati da giudicati, provvedimenti amministrativi definitivi o dal completo esaurimento degli effetti negoziali.
• Quando il Comune riconosce prevalenti interessi pubblici al mantenimento dell'immobile abusivo e lo destina a pubblico servizio secondo il procedimento previsto dalla legge, l'ipoteca sul bene può estinguersi anche alla luce della tutela costituzionale del creditore, senza che ciò determini automaticamente il diritto a un indennizzo ex art. 2041 c.c.

Come è indicizzato