Cassazione Civile, Ordinanza n. 04787/2025 del 24/02/2025

Esito

La controversia

La controversia riguarda due cottage ubicati su area demaniale marittima in località Castel Fusano. A seguito di contestate modifiche e di un asserito mutamento di destinazione d'uso da cabina balneare a civile abitazione, gli enti convenuti avevano richiesto ai concessionari il pagamento di indennizzi ai sensi dell'art. 1, comma 257, l. n. 296/2006, in relazione alle concessioni demaniali esistenti. In primo grado la domanda di annullamento dei provvedimenti di richiesta dell'indennizzo era stata respinta; in appello la decisione era stata confermata quanto al merito, con accoglimento solo dell'eccezione di difetto di legittimazione passiva di Regione Lazio e Agenzia delle Dogane. I ricorrenti hanno dedotto: 1) violazione dell'art. 8 d.l. n. 400/1993 e dell'art. 1, comma 257, l. n. 296/2006, sostenendo che il secondo periodo della norma si applichi solo alle occupazioni con opere inamovibili senza titolo o con titolo incompatibile, mentre il mero mutamento di destinazione d'uso rientrerebbe al più nell'ipotesi della mera occupazione senza titolo o difforme dal titolo; 2) omessa considerazione del fatto decisivo relativo all'esistenza di opere abusive/inamovibili e al mutamento funzionale del bene, nonché vizio di motivazione e violazione dell'art. 116 c.p.c., per avere la Corte d'appello ritenuto irrilevante l'accertamento sulla natura delle opere e sulla pendenza delle domande di condono; 3) ulteriore omesso esame del fatto decisivo e errata valutazione delle prove, con particolare riguardo alla mancata verifica delle opere inamovibili e al travisamento della CTU. La Suprema Corte ha ritenuto infondati, nei limiti indicati, i primi due motivi quanto alla retroattività della norma, ma fondati nella parte in cui la Corte territoriale aveva omesso di accertare la necessaria presenza di opere inamovibili per applicare il secondo periodo dell'art. 1, comma 257; il terzo motivo è stato dichiarato assorbito.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il primo e il secondo motivo di ricorso nei limiti indicati in motivazione, ritenendo corretto affermare la retroattività anche del secondo periodo dell'art. 1, comma 257, l. n. 296/2006, ma errato escludere la necessità dell'accertamento della realizzazione di opere inamovibili. Ha quindi cassato la sentenza impugnata con rinvio alla Corte d'appello di Roma in diversa composizione, affinché verifichi in fatto se vi fosse stata la realizzazione di opere inamovibili e decida nuovamente sulla debenza dell'indennizzo, provvedendo anche sulle spese del giudizio di legittimità. Il terzo motivo è stato assorbito.

Norme richiamate

• art. 8 d.l. n. 400/1993

  "gli indennizzi dovuti per le utilizzazioni senza titolo dei beni demaniali marittimi ... ovvero per utilizzazioni difformi dal titolo concessorio, sono determinati in misura pari a quella che sarebbe derivata dall'applicazione del presente decreto, maggiorata rispettivamente del duecento percento e del cento per cento"

  disciplina l'indennizzo per mera occupazione senza titolo o difforme dal titolo concessorio, con criteri parametrati ai canoni e con maggiorazioni percentuali.

• art. 1, comma 257, l. n. 296/2006

  "Le disposizioni di cui all'articolo 8 ... si interpretano nel senso che le utilizzazioni ivi contemplate fanno riferimento alla mera occupazione di beni demaniali marittimi e relative pertinenze. Qualora, invece, l'occupazione consista nella realizzazione ... di opere inamovibili ... l'indennizzo dovuto è commisurato ai valori di mercato"

  il primo periodo ha natura interpretativa e retroattiva; il secondo periodo è innovativo ma, per volontà del legislatore e per il collegamento testuale, opera anch'esso retroattivamente; per la sua applicazione richiede la presenza di opere inamovibili e, in alternativa, l'assenza di titolo abilitativo o la sua incompatibilità con destinazione e disciplina del bene.

• art. 11 preleggi

  richiamato per contestare la retroattività della nuova disciplina indennitaria.

• art. 116 c.p.c.

  invocato per censurare la valutazione delle prove e della CTU, ritenuta dai ricorrenti erronea e in parte travisata.

• art. 380 bis.1 c.p.c.

  richiamato in relazione al deposito delle memorie difensive nel giudizio di legittimità.

• L. n. 296/2006, art. 1, comma 257

  la Corte ne distingue il primo periodo, interpretativo, dal secondo periodo, innovativo ma retroattivo, precisando però che il secondo richiede l'accertamento di opere inamovibili.

Massime di principio

• In materia di occupazioni di beni demaniali marittimi, il primo periodo dell'art. 1, comma 257, l. n. 296/2006 delimita retroattivamente l'ambito dell'art. 8 d.l. n. 400/1993 alle sole ipotesi di mera occupazione senza titolo o difforme dal titolo concessorio.
• Il secondo periodo dell'art. 1, comma 257, l. n. 296/2006, pur essendo disposizione innovativa, è stato voluto dal legislatore con efficacia retroattiva e si applica anche ai periodi anteriori al 1 gennaio 2007.
• L'indennizzo commisurato al valore di mercato presuppone, in modo necessario, la realizzazione di opere inamovibili sui beni demaniali marittimi; il solo mutamento di destinazione d'uso, senza accertamento di tali opere, non basta a integrare la fattispecie.
• Quando si invoca la disciplina più gravosa del secondo periodo dell'art. 1, comma 257, l. n. 296/2006, il giudice di merito deve accertare in fatto la presenza e la natura inamovibile delle opere, non potendo sostituire tale verifica con la sola constatazione di una difformità funzionale o del mancato rilascio della sanatoria.
• La qualificazione della condotta come occupazione con opere inamovibili determina un trattamento sanzionatorio diverso da quello della mera occupazione: oltre all'indennizzo parametrato al valore di mercato, restano applicabili le misure ripristinatorie e sanzionatorie previste dalla disciplina vigente.

Come è indicizzato