Cassazione Civile, Ordinanza n. 15911/2024 del 06/06/2024

Esito

La controversia

Una società interamente controllata dalla società incaricata della liquidazione di un ente pubblico soppresso ha agito per ottenere la risoluzione di un contratto di comodato avente a oggetto un immobile di proprietà dell'ente in liquidazione, il rilascio del bene, l'indennità di occupazione sine titulo e il risarcimento dei danni. Il tribunale ordinario adito in origine ha declinato la giurisdizione ritenendo che, pur formalmente qualificato come comodato, il rapporto avesse funzione pubblicistica, fosse vincolato nei suoi elementi essenziali dalla legge e perseguisse una finalità non privatistica. Riassunta la causa davanti al giudice amministrativo, quest'ultimo ha dubitato a sua volta della propria giurisdizione e ha sollevato conflitto negativo, sostenendo che la controversia dovesse essere risolta sulla base del criterio oggettivo e che non vi fosse esercizio di potere amministrativo, bensì mera esecuzione di un regolamento contrattuale. In Cassazione il Pubblico Ministero ha concluso per la giurisdizione del giudice ordinario, valorizzando la natura patrimoniale della pretesa e l'assenza di un provvedimento autoritativo.

La decisione

La Corte ha dichiarato ammissibile il conflitto e ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto che la controversia riguardasse diritti soggettivi derivanti da un contratto di diritto privato, non la contestazione dell'esercizio di un potere amministrativo. Ha escluso che la natura pubblica dei soggetti, la finalità pubblicistica perseguita o il mero coinvolgimento di un interesse pubblico bastassero a radicare la giurisdizione amministrativa. Ha altresì escluso che si trattasse di accordo tra pubbliche amministrazioni ex art. 15 l. n. 241/1990 e, comunque, ha osservato che la lite era meramente patrimoniale e attinente all'adempimento/inadempimento del rapporto negoziale. Il conflitto è stato quindi risolto in favore del giudice ordinario.

Norme richiamate

• art. 447-bis c.p.c.

  È il rito con cui la società ha introdotto originariamente la domanda davanti al tribunale ordinario.

• art. 73, comma 3, cod. proc. amm.

  Consente al giudice amministrativo di segnalare alle parti un possibile difetto di giurisdizione prima della decisione.

• art. 11, comma 3, cod. proc. amm.

  La prima udienza utile per la proposizione del conflitto coincide con l'udienza di discussione, in cui avviene la reale trattazione e decisione della causa.

• art. 71, comma 3, cod. proc. amm.

  Rileva per individuare l'udienza di discussione fissata dal presidente dopo la costituzione delle parti.

• art. 133, comma 1, lettera a), numero 2), cod. proc. amm.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa sugli accordi tra pubbliche amministrazioni presuppone che la controversia abbia ad oggetto l'accordo e l'esercizio di un potere amministrativo, non mere vicende patrimoniali.

• art. 15 della legge n. 241 del 1990

  Gli accordi tra pubbliche amministrazioni servono a disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune e il coordinamento di potestà amministrative, non a regolare questioni meramente patrimoniali.

• art. 1321 c.c.

  Richiamato per distinguere il contratto privatistico dagli accordi tra pubbliche amministrazioni: nei secondi manca la finalità di regolare rapporti patrimoniali in senso privatistico.

• art. 380-ter c.p.c.

  Indica il rito camerale con cui il conflitto è stato trattato in Cassazione.

Massime di principio

• La giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale e alla causa petendi: occorre guardare alla posizione soggettiva dedotta e alla natura effettiva della controversia, non alla sola formulazione delle domande o alla qualità pubblica delle parti.
• Quando una pubblica amministrazione opera mediante un contratto di diritto privato e la lite riguarda la sua esecuzione, la scadenza, il rilascio del bene o altri adempimenti patrimoniali, la controversia appartiene in linea di principio al giudice ordinario, salvo che emerga un concreto esercizio di potere autoritativo.
• La mera presenza di un interesse pubblico o di finalità pubblicistiche non basta a radicare la giurisdizione amministrativa se la controversia non investe l'esercizio di poteri autoritativi ma solo il rispetto di obblighi negoziali.
• Gli accordi tra pubbliche amministrazioni ex art. 15 l. n. 241/1990 sono strumenti di coordinamento funzionale per attività di interesse comune e non ricomprendono, di regola, controversie su meri rapporti patrimoniali o sul mancato adempimento di obbligazioni contrattuali.
• Anche nell'ambito della giurisdizione esclusiva amministrativa, la devoluzione al giudice amministrativo richiede che la lite abbia ad oggetto immediato l'accordo o l'esercizio del potere amministrativo, non una vicenda patrimoniale collaterale o successiva al negozio.

Come è indicizzato