Sentenza n. 129/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato il diniego della Soprintendenza relativo a opere realizzate su un immobile sito nell’isola di Panarea, consistenti nella trasformazione di una cisterna in locali a servizio della villa e nella realizzazione di una scala interrata scavata nella roccia. La domanda era stata presentata ai sensi della legge n. 326/2003, richiamando la disciplina del condono per immobili acquisiti all’esito di una procedura esecutiva. Le ricorrenti hanno dedotto che il Comune aveva qualificato la cisterna come volume esistente, espresso parere favorevole sul condono e acquisito gli ulteriori nulla-osta; che sulla richiesta di compatibilità paesaggistica si sarebbe formato il silenzio-assenso per decorso del termine previsto dalla normativa regionale e dall’art. 17-bis l. 241/1990; che era stato omesso il preavviso di rigetto; che la circolare assessoriale n. 2 del 30 dicembre 2022 avrebbe erroneamente interpretato la sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022 e la disciplina del terzo condono; che la Soprintendenza non aveva individuato la natura del vincolo né svolto una concreta valutazione dell’impatto paesaggistico; che le opere, interne e in parte interrate, non avrebbero creato nuovi volumi o superfici utili; che il provvedimento era tardivo rispetto al termine di novanta giorni previsto dall’art. 167, comma 5, d.lgs. n. 42/2004; e che, per la tipologia delle opere, non sarebbe stata necessaria l’autorizzazione paesaggistica. L’Amministrazione ha sostenuto la legittimità del diniego quale atto vincolato, poiché le opere ricadevano in area vincolata e comportavano la creazione di nuovi volumi o superfici paesaggisticamente rilevanti; ha escluso l’applicabilità del silenzio-assenso e del preavviso di rigetto e ha difeso la motivazione per relationem mediante rinvio alla circolare. Il Collegio ha inoltre esaminato d’ufficio il profilo della competenza della Soprintendenza a ordinare la rimessione in pristino.

La decisione

Il ricorso è stato respinto quanto al diniego di compatibilità paesaggistica. Il TAR ha ritenuto applicabile l’art. 32, comma 27, lett. d), d.l. n. 269/2003, convertito dalla l. n. 326/2003, secondo cui il terzo condono in area vincolata presuppone congiuntamente la preesistenza dell’opera rispetto al vincolo, la conformità urbanistica, la riconducibilità dell’intervento alle tipologie minori di cui ai nn. 4, 5 e 6 dell’allegato 1 e il parere favorevole dell’autorità preposta al vincolo. Il condono non è comunque ammissibile quando l’intervento abbia creato nuovi volumi o superfici, senza distinzione tra volumi tecnici e altri volumi, tra opere interrate e fuori terra, né tra diverse destinazioni della superficie. La qualificazione dell’illecito deve essere effettuata sulla base delle caratteristiche oggettive delle opere e non della qualificazione indicata dal richiedente. Il Collegio ha escluso la formazione del silenzio-assenso, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 155/2021, secondo cui l’art. 46, comma 2, l.r. n. 17/2004 non è più vigente e l’art. 20, comma 4, l. n. 241/1990 esclude il silenzio-assenso nei procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico; anche la disciplina regionale successiva esclude i procedimenti in materia di ambiente e paesaggio. Ha ritenuto inoltre superflui il preavviso di rigetto e una specifica comparazione tra interesse pubblico e interessi privati, trattandosi di potere vincolato e di repressione di un abuso, rispetto al quale non è configurabile un affidamento tutelabile fondato sul decorso del tempo. Il diniego è stato considerato adeguatamente motivato per relationem mediante il richiamo alla circolare assessoriale, in quanto questa chiariva l’impossibilità di assentire abusi comportanti nuovi volumi o superfici paesaggisticamente intesi. Il ricorso è stato invece accolto limitatamente all’ordine di rimessione in pristino: la Soprintendenza, intervenendo nel procedimento di condono, dispone soltanto di un potere consultivo, sebbene il proprio parere sia vincolante, mentre la definizione formale del condono e l’adozione dei provvedimenti repressivi conseguenti spettano al Comune. L’ordine di ripristino è stato quindi annullato per incompetenza. Le spese sono state compensate per la reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 32, commi 26 e 27, d.l. n. 269/2003, convertito dalla l. n. 326/2003

  sono sanabili le opere abusive realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli [...] purché ricorrano “congiuntamente” determinate condizioni

  Il terzo condono in area vincolata è ammesso solo quando ricorrano congiuntamente la preesistenza dell’opera rispetto al vincolo, la conformità urbanistica, la riconducibilità dell’intervento alle tipologie minori di cui ai nn. 4, 5 e 6 dell’allegato 1 e il parere favorevole dell’autorità preposta al vincolo. La creazione di nuovi volumi o superfici esclude il condono.

• art. 46, comma 2, l.r. n. 17/2004

  La disposizione regionale sul silenzio-assenso nei procedimenti di compatibilità paesaggistica è stata ritenuta non più vigente, per effetto della successiva disciplina regionale che ha reso applicabile l’esclusione statale del silenzio-assenso nei procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico.

• art. 20, comma 4, l. n. 241/1990

  procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico

  Esclude il silenzio-assenso nei procedimenti concernenti il patrimonio culturale e paesaggistico; tale esclusione opera anche nel sistema regionale siciliano secondo la ricostruzione accolta dalla Corte costituzionale e dal TAR.

• art. 29, comma 2, l.r. n. 7/2019

  Esclude dall’ambito di applicazione della disciplina sul silenzio i procedimenti riguardanti l’ambiente e la tutela del paesaggio.

• art. 17-bis l. n. 241/1990

  Non consente di superare l’esclusione del silenzio-assenso prevista per i procedimenti in materia di tutela paesaggistica.

• art. 3, comma 3, l. n. 241/1990

  Consente la motivazione per relationem; il rinvio alla circolare assessoriale è stato ritenuto sufficiente perché l’atto richiamato individuava chiaramente la preclusione alla sanatoria di nuovi volumi o superfici.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  Il TAR ha ritenuto comunque superflua la deduzione relativa al preavviso di rigetto, poiché il provvedimento aveva contenuto vincolato e non risultava possibile un diverso esito.

• art. 167, comma 5, d.lgs. n. 42/2004

  La censura relativa al decorso del termine di novanta giorni non incide sulla legittimità del diniego, ritenuto fondato sulla disciplina vincolante del terzo condono e sulla creazione di nuovi volumi o superfici.

• art. 160 ss. d.lgs. n. 42/2004

  Disciplinano i poteri repressivi e sanzionatori paesaggistici, distinti dal ruolo della Soprintendenza nel procedimento di condono.

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  In caso di diniego del condono edilizio, l’ordine di demolizione o di ripristino spetta ordinariamente al Comune, non alla Soprintendenza.

Massime di principio

• Nel terzo condono edilizio, la sanabilità di opere realizzate in area sottoposta a vincolo paesaggistico richiede congiuntamente la preesistenza dell’opera rispetto al vincolo, la conformità alle prescrizioni urbanistiche, la riconducibilità dell’intervento alle tipologie minori di cui ai nn. 4, 5 e 6 dell’allegato 1 al d.l. n. 269/2003 e il parere favorevole dell’autorità preposta al vincolo.
• Ai fini della tutela paesaggistica, la creazione di nuovi volumi o superfici preclude il terzo condono indipendentemente dalla natura tecnica o pertinenziale del volume, dalla sua collocazione interrata o fuori terra e dalla qualificazione della superficie come utile secondo la disciplina edilizia; la superficie paesaggisticamente rilevante comprende ogni opera calpestabile o sfruttabile idonea a modificare stabilmente l’assetto originario del territorio.
• La tipologia dell’abuso rilevante ai fini del condono deve essere accertata sulla base delle caratteristiche oggettive dell’intervento e non può dipendere dalla qualificazione indicata dal richiedente nella domanda di sanatoria.
• Nei procedimenti riguardanti la tutela del patrimonio culturale e paesaggistico non si forma il silenzio-assenso, quando la disciplina statale o regionale applicabile escluda tale effetto; il decorso del termine non può quindi sostituire il parere espresso dell’autorità preposta al vincolo.
• Nel procedimento di condono edilizio l’autorità preposta alla tutela del vincolo esprime un parere, anche vincolante, ma non definisce formalmente il procedimento né può adottare l’ordine di rimessione in pristino conseguente al diniego del condono. Tali poteri spettano al Comune competente, secondo la disciplina ordinaria repressiva degli abusi edilizi.
• Quando il potere repressivo in materia di abusi edilizi ha natura vincolata, non sono necessarie né la comparazione tra interesse pubblico e interessi privati né una specifica motivazione sull’interesse pubblico attuale; il decorso del tempo non consolida un affidamento tutelabile alla conservazione dell’abuso.

Come è indicizzato