Sentenza n. 5564/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Le società avevano stipulato con i Comuni e la Provincia un accordo di programma del 29 ottobre 2012, assumendo l'obbligo di realizzare opere pubbliche e di concorrere al loro finanziamento entro il limite complessivo di euro 1.050.000. Tra gli obblighi figuravano la realizzazione di una pista ciclabile lungo via Rio Salto con illuminazione, il versamento di euro 200.000 per una rotatoria provinciale, l'anticipazione contabile di euro 100.000 per le opere aggiuntive di via Rio Salto e il versamento di euro 153.353,42 per espropri, eventuali risarcimenti e spese notarili. Nel corso dei lavori furono approvate dai Comuni varianti progettuali relative a opere complementari alla pista ciclabile, successivamente realizzate dalle società. Le società agirono in primo grado chiedendo al Comune di Savignano sul Rubicone il rimborso dei costi delle opere complementari e la restituzione della parte delle somme versate per espropri non ancora utilizzata. Il TAR, dopo aver ordinato l'integrazione del contraddittorio nei confronti del Comune di San Mauro Pascoli e della Provincia, accolse le domande, condannando solidalmente i due Comuni al rimborso di euro 86.000 e il Comune di Savignano alla restituzione di euro 88.552,51. Il Comune di Savignano impugnò la sentenza deducendo ultrapetizione, violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, erronea interpretazione dell'accordo e delle prove, nonché illegittimità della restituzione delle somme per espropri ancora in corso. Il Comune di San Mauro Pascoli dedusse l'erroneità dell'integrazione del contraddittorio, l'ultrapetizione per la condanna a suo carico in assenza di domanda, l'omessa impugnazione delle delibere di variante, l'erronea interpretazione dell'accordo e l'assenza di un obbligo solidale, anche perché non aveva percepito le somme.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito gli appelli ai sensi dell'art. 96 c.p.a. e li ha accolti entrambi. Quanto all'appello del Comune di San Mauro Pascoli, ha rilevato che il coobbligato solidale non è litisconsorte necessario rispetto alla domanda proposta contro un altro debitore: la solidarietà passiva non determina un litisconsorzio necessario, poiché i rapporti con i diversi debitori restano distinti e la sentenza pronunciata nei confronti di uno non produce effetti contro gli altri. Il TAR, quindi, non poteva condannare il Comune di San Mauro Pascoli, nei cui confronti non era stata proposta alcuna domanda, incorrendo in ultrapetizione. Quanto all'appello del Comune di Savignano, il Collegio ha interpretato l'accordo di programma nel senso che le opere complementari alla pista ciclabile costituivano varianti in corso d'opera, funzionali alla realizzazione integrale e a regola d'arte dell'opera prevista dall'art. 4.2, lett. d), e rimanevano a carico delle società entro il limite massimo di euro 1.050.000. L'espressione "anticipo" contenuta nell'art. 4.2, lett. f), era atecnica e indicava un impegno contabile iniziale, non una somma versata a titolo rimborsabile; inoltre, le opere complementari non coincidevano con le opere aggiuntive originariamente considerate nell'accordo, che erano la pista ciclabile e l'illuminazione. Non essendo stato allegato o provato il superamento del limite finanziario massimo, non spettava alle società alcun rimborso. Il Consiglio di Stato ha inoltre riformato la condanna alla restituzione di euro 88.552,51 per gli espropri: la clausola dell'accordo poneva a carico delle società, fino all'importo di euro 153.353,42, gli oneri economici degli espropri, degli eventuali risarcimenti e degli atti notarili. Poiché le procedure espropriative non erano concluse e potevano emergere ulteriori costi, la somma anticipata non costituiva un indebito ripetibile ai sensi dell'art. 2033 c.c. Il ricorso di primo grado è stato quindi respinto integralmente. Le società sono state condannate alle spese del doppio grado, liquidate in euro 10.000 per compensi, oltre accessori, per ciascun Comune appellante.

Norme richiamate

• art. 96 c.p.a.

  Consente la riunione degli appelli proposti contro la medesima sentenza.

• art. 102 c.p.c.

  La disciplina del litisconsorzio necessario non giustifica l'integrazione del contraddittorio nei confronti di un coobbligato solidale quando la domanda sia stata proposta contro altro debitore.

• art. 1306, comma 1, c.c.

  la sentenza pronunciata tra il creditore e uno dei debitori in solido non ha effetto contro gli altri debitori

  La solidarietà passiva non determina litisconsorzio necessario, poiché i rapporti processuali con i singoli debitori restano scindibili.

• art. 112 c.p.c.

  Vieta al giudice di pronunciare oltre la domanda; la condanna di un soggetto nei cui confronti non sia stata proposta domanda integra ultrapetizione.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  È richiamato tra le norme che il Comune appellante assumeva violate in relazione al contraddittorio e alla pronuncia ultra petita, ma la decisione fonda l'accoglimento principalmente sulla violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

• art. 2033 c.c.

  La ripetizione dell'indebito non è esperibile quando la somma versata conserva una possibile causa giustificativa e può essere legittimamente utilizzata per costi espropri ancora da sostenere.

Massime di principio

• Il coobbligato solidale non è litisconsorte necessario nel giudizio promosso dal creditore contro un altro coobbligato: i rapporti obbligatori restano distinti e la sentenza resa nei confronti di uno non produce effetti contro gli altri.
• Il giudice non può condannare un soggetto nei cui confronti non sia stata proposta alcuna domanda, anche se tale soggetto è stato chiamato in giudizio quale parte di un rapporto contrattuale o di un accordo amministrativo; una simile pronuncia viola il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.
• Quando un accordo impone al privato la realizzazione integrale di un'opera pubblica entro un tetto massimo di spesa, le opere complementari e le varianti resesi necessarie in corso d'opera per ragioni funzionali o di sicurezza restano comprese nell'obbligo originario, senza necessità di modificare l'accordo, purché non sia superato il limite finanziario pattuito.
• L'interpretazione di una clausola convenzionale deve considerare anche la genesi dell'accordo e il collegamento tra le sue premesse e le obbligazioni assunte: un importo definito come "anticipo" può avere natura di mero impegno contabile e non conferire un diritto alla restituzione, se il contesto negoziale esclude un versamento rimborsabile.
• Una somma versata dal privato per coprire, entro un importo massimo, gli oneri di procedure espropriative ancora in corso non è ripetibile come indebito finché permane la possibilità concreta che l'amministrazione debba sostenerne ulteriori costi conformi alla causa del versamento.

Come è indicizzato