Cassazione Civile, Ordinanza n. 15303/2022 del 13/05/2022

Esito

La controversia

La controversia origina da un decreto ingiuntivo ottenuto da un’università per il pagamento di £ 25.000,00, quale contributo per uno spettacolo teatrale organizzato nell’ambito delle celebrazioni della Perdonanza Celestiniana del 1992. Il Comune propose opposizione sostenendo, da un lato, di non essere legittimato passivamente perché il soggetto obbligato sarebbe stato il Comitato Perdonanza Celestiniana e, dall’altro, che mancava una valida delibera autorizzativa della spesa. I giudici di merito respinsero l’opposizione ritenendo che il Comitato fosse un organo strumentale del Comune e che, comunque, l’obbligazione risultasse confermata da atti successivi e dal riconoscimento del debito fuori bilancio. In cassazione il Comune articolò due motivi: con il primo contestò la qualificazione del Comitato come organismo comunale, deducendo invece che si trattasse di un comitato ex art. 39 c.c., ente di fatto di natura privatistica, con responsabilità personale e solidale dei componenti; con il secondo denunciò la violazione delle norme sugli impegni di spesa e sulla nullità degli atti della P.A., sostenendo che, in assenza di impegno contabile e di contratto scritto valido, non potesse ritenersi sorto alcun obbligo a carico del Comune e che la successiva delibera di riconoscimento del debito non avesse efficacia sanante.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto entrambi i motivi del ricorso. Ha affermato che il Comitato Perdonanza Celestiniana, privo di personalità giuridica di diritto pubblico, va qualificato come comitato di diritto privato ai sensi degli artt. 39 e 41 c.c., con conseguente autonoma imputazione dei rapporti patrimoniali e responsabilità personale e solidale dei componenti. Ha inoltre chiarito che la delibera comunale di riconoscimento del debito fuori bilancio non può supplire alla mancanza del valido contratto a monte né sanare la nullità derivante dall’assenza della forma scritta ad substantiam e dell’impegno di spesa. La sentenza impugnata è stata quindi cassata con rinvio alla Corte d’appello di L’Aquila, in diversa composizione, anche per la regolazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 39 c.c.

  Il comitato può costituirsi per i fini ivi indicati, in particolare per attività promotrici di opere, manifestazioni, esposizioni e festeggiamenti; la sua qualificazione dipende dal fine perseguito e dall’esistenza di un fondo, non dalla forma pubblicistica dell’ente che ne abbia promosso la costituzione.

• art. 41 c.c.

  Se il comitato non ottiene personalità giuridica, i suoi componenti rispondono personalmente e solidalmente delle obbligazioni assunte.

• art. 8 D.Lgs. 267/2000

  I comuni valorizzano le libere forme associative e promuovono organismi di partecipazione popolare; i rapporti con tali forme sono disciplinati dallo statuto, ma ciò non trasforma automaticamente il comitato in organo dell’ente.

• art. 23 D.L. 2 marzo 1989, n. 66, conv. in L. 144/1989

  La mancanza dell’impegno di spesa comporta la nullità del rapporto e impedisce di imputare l’obbligazione all’ente pubblico.

• art. 55 D.Lgs. 142/1990

  Richiamato come disciplina previgente in materia di impegni di spesa e vincoli contabili della P.A.

• art. 1421 c.c.

  La nullità è rilevabile d’ufficio.

• art. 1273 c.c.

  L’accollo del debito di un terzo richiede un apposito accordo, da concludere nelle forme prescritte.

• art. 1350 c.c.

  Per gli atti soggetti a forma scritta ad substantiam la mancata forma determina nullità non sanabile con comportamenti concludenti.

• R.D. 18 novembre 1923, n. 2440, art. 16

  Per i contratti della P.A. è richiesta la forma scritta e il rispetto delle formalità contabili.

• art. 1988 c.c.

  La ricognizione di debito ha effetto confermativo e dispensa dalla prova del rapporto fondamentale, ma presuppone l’esistenza e validità del rapporto sottostante.

• art. 191 D.Lgs. 267/2000

  In assenza degli adempimenti contabili prescritti, non sorgono obbligazioni a carico dell’ente, ma del funzionario o amministratore che abbia consentito la prestazione.

• art. 194 D.Lgs. 267/2000

  Il riconoscimento dei debiti fuori bilancio è possibile nei limiti e con gli effetti previsti dalla disciplina degli enti locali, ma non sana la nullità del contratto privo di forma scritta.

• art. 2042 c.c.

  L’azione di indebito arricchimento è esclusa quando sia proponibile un’altra azione nei confronti di soggetti diversi dall’arricchito; il difetto del requisito di sussidiarietà impedisce la domanda verso l’ente.

Massime di principio

• Un comitato privo di personalità giuridica, anche se promosso o partecipato da un ente pubblico, resta una struttura privatistica di mero fatto, se costituito per uno dei fini indicati dall’art. 39 c.c.; ciò che rileva è lo scopo perseguito e l’esistenza di un fondo, non l’attività di raccolta dei fondi né la presenza di componenti pubblici.
• Se il comitato non ottiene personalità giuridica, le obbligazioni da esso assunte ricadono direttamente sui componenti, che ne rispondono personalmente e solidalmente.
• Per i contratti della pubblica amministrazione la delibera interna di autorizzazione o il successivo riconoscimento del debito non equivalgono al contratto in forma scritta richiesto ad substantiam, né possono sanare la nullità del rapporto originario.
• Il riconoscimento del debito fuori bilancio ha effetto solo confermativo e presuppone un valido rapporto fondamentale; non può creare ex post l’obbligazione mancante né sostituire gli adempimenti contabili richiesti dalla legge.
• In mancanza di impegno di spesa e di valido contratto scritto, l’obbligazione non si imputa all’ente locale e l’eventuale pretesa del terzo può, al più, rilevare nei confronti del funzionario o amministratore che abbia consentito la prestazione, con esclusione dell’azione di indebito arricchimento verso l’ente per difetto di sussidiarietà.

Come è indicizzato