Sentenza n. 228/2026 - Latina, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, mandatario di una costituenda società e primo classificato nella procedura per l’alienazione di un immobile comunale, impugnava dapprima la deliberazione della Giunta comunale che aveva annullato in autotutela l’intera procedura e, con motivi aggiunti, la successiva determinazione del Responsabile del Settore Tecnico che aveva annullato l’avviso d’asta e la proposta di aggiudicazione. La procedura aveva previsto, mediante richiamo al d.lgs. n. 50/2016, il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, pur richiamando nel bando anche il metodo delle offerte segrete in aumento previsto dal R.D. n. 827/1924. L’Amministrazione aveva ritenuto illegittima la commistione tra i due sistemi normativi e l’utilizzo dell’offerta economicamente più vantaggiosa per un contratto attivo di alienazione immobiliare. Il ricorrente deduceva, quanto alla deliberazione impugnata con il ricorso introduttivo, la violazione delle garanzie partecipative, il difetto di istruttoria e motivazione, l’incompetenza della Giunta rispetto al Responsabile che aveva adottato la determinazione a contrarre, la violazione del principio del contrarius actus, il mancato rispetto del termine di dodici mesi previsto dall’art. 21-nonies l. n. 241/1990, l’erronea qualificazione come illegittima della scelta dell’offerta economicamente più vantaggiosa, nonché la carenza di un interesse pubblico concreto e attuale e la lesione del legittimo affidamento. Con i motivi aggiunti censurava la mancata comunicazione di avvio del procedimento, il superamento del termine di dodici mesi per l’annullamento d’ufficio dell’aggiudicazione, il difetto di motivazione e l’assenza dei presupposti dell’autotutela. Il Comune eccepiva anche il difetto di legittimazione del mandatario e l’assenza dei requisiti di partecipazione, oltre all’infondatezza delle censure.

La decisione

Il TAR ha anzitutto ritenuto applicabile alla controversia il rito speciale previsto dall’art. 120 c.p.a. Sebbene l’oggetto fosse l’alienazione di un bene pubblico e non l’affidamento di lavori, servizi o forniture, la procedura era stata strutturata dall’Amministrazione come procedimento amministrativo concorsuale, con espresso richiamo al d.lgs. n. 50/2016 e al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. La qualificazione del contratto come attivo non esclude quindi il rito appalti quando la controversia riguarda una procedura competitiva organizzata secondo le regole dell’evidenza pubblica. Il ricorso introduttivo, notificato il 6 novembre 2025 contro la deliberazione del 21 agosto 2025, conosciuta il 11 settembre 2025, è stato dichiarato irricevibile per tardività, essendo decorso il termine di trenta giorni dell’art. 120 c.p.a. I motivi aggiunti sono stati invece considerati tempestivi e idonei a valere anche come ricorso autonomo, poiché rivolti contro un distinto provvedimento, autonomamente lesivo, conosciuto mediante il deposito in giudizio del 28 novembre 2025 e notificato il 27 dicembre 2025. È stata respinta l’eccezione di difetto di legittimazione: la procura notarile attribuiva al mandatario poteri ampi, comprendenti gli adempimenti connessi all’aggiudicazione, e comunque il ricorrente agiva anche in proprio. È stata inoltre ritenuta inammissibile la contestazione tardiva dei presupposti di partecipazione, poiché la candidatura era stata ammessa e valutata senza rilievi nella procedura. Nel merito, i motivi aggiunti sono stati respinti. Il TAR ha qualificato l’atto favorevole al ricorrente come mera aggiudicazione provvisoria, poiché la determinazione del 23 agosto 2024 aveva approvato i verbali e formalizzato l’aggiudicazione provvisoria, prevedendo una successiva e distinta aggiudicazione definitiva, mai intervenuta. L’aggiudicazione provvisoria ha natura endoprocedimentale: il suo ritiro non richiede la comunicazione di avvio del procedimento, una motivazione aggravata sulla sussistenza di tutti i presupposti dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, la ponderazione tra interesse pubblico e interesse privato o la tutela di un affidamento qualificato. Non opera neppure il termine ragionevole previsto per l’annullamento d’ufficio di provvedimenti attributivi di vantaggi economici, perché l’aggiudicazione provvisoria non attribuisce tale vantaggio. È stata inoltre esclusa la possibilità che il ricorrente adeguasse successivamente la propria offerta a quella del secondo classificato: una modifica postuma avrebbe violato la par condicio tra i concorrenti. Il ricorso introduttivo è stato dichiarato irricevibile e i motivi aggiunti respinti; le spese sono state compensate per la particolarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 120 c.p.a.

  Il rito speciale si applica anche a una procedura di alienazione di un bene pubblico quando l’Amministrazione abbia predisposto una procedura amministrativa concorsuale secondo regole di evidenza pubblica; il termine di impugnazione decorre dalla conoscenza del provvedimento lesivo.

• art. 73 c.p.a.

  La questione della possibile irricevibilità del ricorso introduttivo è stata sottoposta alle parti in sede cautelare.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Le garanzie e i presupposti dell’annullamento d’ufficio in senso proprio non si applicano al ritiro dell’aggiudicazione provvisoria, avente natura endoprocedimentale.

• artt. 32 e 95 d.lgs. 50/2016

  Il loro espresso richiamo nella determinazione a contrarre ha contribuito a qualificare la procedura come procedimento concorsuale riconducibile al rito speciale dell’art. 120 c.p.a.

• art. 73, lett. c), R.D. 827/1924

  Il richiamo al metodo delle offerte segrete in aumento, unitamente al richiamo al codice dei contratti pubblici, ha evidenziato la commistione normativa posta a fondamento dell’annullamento della procedura.

• artt. 1, 2, 3 e 13 d.lgs. 36/2023

  Sono stati invocati dal ricorrente per sostenere la legittimità della scelta dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ma il TAR non ha esaminato nel merito tale censura per l’irricevibilità del ricorso introduttivo.

Massime di principio

• Il rito speciale previsto dall’art. 120 c.p.a. può applicarsi anche a una procedura avente a oggetto l’alienazione di un bene pubblico, quando l’Amministrazione abbia organizzato l’affidamento mediante un procedimento amministrativo concorsuale secondo regole di evidenza pubblica; non è decisiva, in senso contrario, la qualificazione del contratto come contratto attivo anziché passivo.
• L’aggiudicazione provvisoria ha natura endoprocedimentale e non attribuisce al destinatario un vantaggio economico definitivo né un affidamento qualificato alla conclusione del contratto.
• Il ritiro dell’aggiudicazione provvisoria non costituisce annullamento d’ufficio in senso proprio: non richiede la comunicazione di avvio del procedimento, una motivazione aggravata sull’interesse pubblico concreto e attuale, la ponderazione con l’interesse privato o il rispetto del termine ragionevole previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990 per i provvedimenti attributivi di vantaggi economici.
• In una procedura competitiva l’operatore primo classificato non può modificare o adeguare postumamente la propria offerta, perché ciò violerebbe la par condicio tra i concorrenti.
• La contestazione dei requisiti di partecipazione non può essere sollevata tardivamente dall’Amministrazione in giudizio quando la candidatura sia stata previamente ammessa e valutata senza rilievi nella procedura.

Come è indicizzato