Sentenza n. 2355/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il diniego soprintendizio relativo a un immobile residenziale e a una tettoia realizzati in area sottoposta a vincolo paesaggistico, deducendo quattro gruppi di censure. In primo luogo, hanno lamentato la mancata comunicazione del preavviso di rigetto ai sensi dell'art. 10-bis l. 241/1990 e delle corrispondenti disposizioni regionali, sostenendo che il contraddittorio avrebbe consentito di dimostrare la natura minore o formale degli abusi e la loro compatibilità paesaggistica. In secondo luogo, hanno dedotto violazione degli obblighi di istruttoria e motivazione, sostenendo che la Soprintendenza non avrebbe indicato adeguatamente il vincolo, la sua efficacia temporale, l'incidenza concreta dell'intervento sui valori paesaggistici, la tipologia dell'abuso e le ragioni dell'insanabilità; hanno inoltre contestato il richiamo alla circolare regionale e denunciato motivazione stereotipata, disparità di trattamento ed eccesso di potere. In terzo luogo, hanno sostenuto che il vincolo fosse relativo e non comportasse inedificabilità assoluta, che l'intervento fosse conforme agli strumenti urbanistici e che fosse quindi necessaria una concreta valutazione di compatibilità paesaggistica, senza automatica preclusione del condono. Infine, hanno censurato direttamente la circolare regionale n. 2 del 30 dicembre 2022, ritenendola illegittima nella parte in cui limita il terzo condono, nelle aree vincolate, agli interventi di minore importanza e hanno invocato anche la disciplina del cosiddetto mini-condono paesaggistico di cui alla l. 308/2004.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e ha compensato le spese. Ha ritenuto infondato il motivo relativo al preavviso di rigetto perché, trattandosi di determinazione vincolata e risultando normativamente precluso il condono, l'omissione del contraddittorio procedimentale non avrebbe potuto condurre a un esito diverso. Secondo il Collegio, la disciplina dell'art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990 rende non annullabile il provvedimento vincolato il cui contenuto non avrebbe potuto essere diverso; il terzo periodo dello stesso comma, relativo alla violazione dell'art. 10-bis, è stato ritenuto riferibile ai provvedimenti discrezionali e non ostativo all'applicazione del primo periodo agli atti vincolati. Sono stati respinti anche i motivi di difetto di istruttoria e motivazione. L'abuso consisteva nella realizzazione di un immobile e di una tettoia, con aumento di superficie e volumetria, classificato nella tipologia 1 della domanda di condono e realizzato in area già sottoposta a vincolo paesaggistico. Ai sensi dell'art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 269/2003, nelle aree vincolate il terzo condono è ammesso soltanto per opere anteriori al vincolo, conformi alle prescrizioni urbanistiche, riconducibili agli interventi minori di cui ai numeri 4, 5 e 6 dell'allegato 1 e assistite dal parere favorevole dell'autorità preposta alla tutela. Le opere che comportano nuove superfici o volumetrie, riconducibili alle tipologie 1, 2 e 3, non sono condonabili, indipendentemente dal carattere assoluto o relativo del vincolo. Pertanto, non era necessaria un'ulteriore valutazione concreta dell'impatto paesaggistico né era configurabile un dissenso costruttivo: il parere negativo risultava vincolato dalla mancanza dei presupposti di legge. Il richiamo al decreto impositivo del vincolo, alla domanda di condono, agli elaborati e alla circolare è stato ritenuto sufficiente; è stata altresì riconosciuta la legittimità della motivazione per relationem quando gli atti richiamati siano indicati e resi accessibili all'interessato. Il TAR ha ritenuto legittima la circolare, qualificandola come ricognizione della disciplina normativa e della giurisprudenza costituzionale e amministrativa, senza efficacia innovativa. Ha escluso inoltre che la conformità urbanistica o la possibilità astratta di edificare in base al vincolo rendano l'opera condonabile, distinguendo tra interventi assentibili ex ante e interventi condonabili ex post. Infine, ha ritenuto che il mini-condono paesaggistico previsto dalla l. 308/2004 produca effetti soltanto penali, non incidendo sul condono edilizio e sulle sanzioni amministrative; ha escluso anche la disparità di trattamento, incompatibile con un'attività vincolata.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  La mancata comunicazione dei motivi ostativi non determina l'annullabilità quando il provvedimento è vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso; nel caso esaminato la preclusione normativa del condono rendeva inutile il contraddittorio.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo non è annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora, per la sua natura vincolata, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  Il primo periodo si applica ai provvedimenti vincolati. Il terzo periodo, che richiama la violazione dell'art. 10-bis, è stato ritenuto riferibile ai provvedimenti discrezionali e non impedisce l'applicazione del primo periodo agli atti vincolati.

• art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 269/2003, convertito dalla l. 326/2003

  Il terzo condono in area sottoposta a vincolo è subordinato congiuntamente alla realizzazione dell'opera prima dell'imposizione del vincolo, alla conformità urbanistica, alla riconducibilità dell'intervento alle opere minori e al parere favorevole dell'autorità preposta. Le opere con nuove superfici o volumetrie non sono sanabili, anche in presenza di vincolo relativo.

• allegato 1, nn. 1, 2, 3, 4, 5 e 6, d.l. 269/2003

  Nelle aree vincolate sono ammessi al terzo condono soltanto gli interventi minori di restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria, corrispondenti alle tipologie 4, 5 e 6; sono escluse le opere delle tipologie 1, 2 e 3 che comportano nuove superfici o volumetrie.

• art. 3 d.P.R. 380/2001

  È richiamato per individuare le categorie edilizie minori rilevanti ai fini della condonabilità in area vincolata.

• artt. 32 e 33 l. 47/1985

  Le disposizioni sono state invocate dai ricorrenti, ma il TAR ha ritenuto applicabile la disciplina speciale e più restrittiva del terzo condono.

• art. 182, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 42/2004

  Le disposizioni derogatorie invocate non incidono sulla condonabilità edilizia amministrativa dell'opera e non superano la disciplina speciale del terzo condono.

• l. 308/2004

  Il cosiddetto mini-condono paesaggistico produce effetti esclusivamente penali, estinguendo il reato ambientale, e non incide sul condono edilizio né sulle sanzioni amministrative.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Il procedimento per il parere soprintendentizio relativo al terzo condono è regolato dalla disciplina speciale sul condono edilizio, non dall'art. 146 del Codice dei beni culturali.

Massime di principio

• Ai sensi della disciplina del terzo condono edilizio, nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico sono condonabili soltanto le opere realizzate prima dell'imposizione del vincolo, conformi alle prescrizioni urbanistiche, riconducibili agli interventi minori di restauro, risanamento conservativo o manutenzione straordinaria e assistite dal parere favorevole dell'autorità preposta alla tutela.
• Un abuso edilizio che comporti nuove superfici o nuova volumetria non è condonabile ai sensi dell'art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 269/2003 in area sottoposta a vincolo, indipendentemente dal fatto che il vincolo sia assoluto o relativo e che gli strumenti urbanistici consentano in astratto l'edificazione.
• La possibilità di realizzare legittimamente un intervento mediante un titolo edilizio ordinario non implica la sua condonabilità ex post: assentibilità e condonabilità restano istituti distinti, soggetti a presupposti e limiti differenti.
• Quando l'insanabilità dell'opera deriva direttamente dalla legge, il parere dell'autorità paesaggistica ha natura vincolata e non richiede una specifica valutazione concreta dell'impatto paesaggistico né l'individuazione di modifiche progettuali o di un dissenso costruttivo.
• La motivazione per relationem è legittima se il provvedimento indica gli estremi degli atti richiamati e li rende conoscibili e accessibili all'interessato; non occorre notificare separatamente ogni atto richiamato.
• La mancata comunicazione del preavviso di rigetto non comporta l'annullabilità di un diniego vincolato quando sia palese che, per la preclusione normativa della domanda, il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

Come è indicizzato