Sentenza n. 346/2026 - Reggio Calabria, Sezione 1

Esito

La controversia

L'impresa ha impugnato il diniego dell'INPS e la deliberazione del Comitato Amministratore che lo aveva confermato, deducendo la violazione degli artt. 11, 29 e 30 del d.lgs. 148/2015 e degli artt. 1, 3, 4, 8 e 9 del D.M. n. 95442/2016, nonché travisamento dei fatti e difetto di istruttoria. Ha sostenuto che la sospensione totale dei lavori dal 24 febbraio 2025 fosse stata determinata da eventi meteorologici eccezionali, allagamenti e impraticabilità delle aree di lavoro in alveo, con conseguente necessità di una perizia di variante, e che il verbale di sospensione del direttore dei lavori, validato dal RUP, costituisse un ordine di pubblica autorità. Secondo la ricorrente, ricorrevano le causali della sospensione per ordine della pubblica autorità, dell'alluvione, della perizia di variante, della fine cantiere o fase lavorativa e della mancanza di lavoro o commesse. Ha inoltre contestato all'INPS di avere esaminato soltanto la causale indicata nella domanda senza valutare d'ufficio altre causali astrattamente applicabili.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha anzitutto ritenuto corretto che l'INPS esaminasse la domanda esclusivamente alla luce della causale indicata dall'impresa, ossia la sospensione dei lavori per ordine di pubblica autorità. Le causali indicate nella domanda delimitano infatti l'oggetto dell'istruttoria amministrativa e l'INPS non è tenuta a convertire la causale prospettata né a ricercare d'ufficio ogni diversa causale di CIGO, anche perché per ciascuna causale mutano gli oneri di allegazione e di prova. Nel merito, il Collegio ha ritenuto legittimo il diniego poiché mancava il requisito della non imputabilità della sospensione. Il direttore dei lavori non era una pubblica autorità terza rispetto al rapporto contrattuale, ma operava nell'ambito dell'esecuzione dell'appalto per conto della stazione appaltante. La sospensione prevista dall'art. 107 del d.lgs. 50/2016 e dall'art. 23 del D.M. 49/2018 costituiva una modalità di gestione contrattuale delle sopravvenienze, mantenendo in vita il rapporto di appalto e gli obblighi delle parti; pur essendo formalizzata in un atto unilaterale, aveva natura tipicamente negoziale e si collocava nell'ambito delle posizioni paritetiche del rapporto contrattuale. La sospensione era quindi riconducibile al rapporto tra committente e appaltatore e non a un ordine di pubblica autorità estraneo alle parti. La socializzazione del costo del lavoro mediante CIGO non può essere utilizzata per trasferire alla collettività il rischio economico derivante dalla sospensione di una commessa pubblica o dalla gestione delle sopravvenienze contrattuali. Inoltre, l'accettazione di lavori da svolgersi in un alveo esponeva le parti a modifiche dello stato dei luoghi e a eventi meteorologici avversi, sicché la sospensione non risultava imprevedibile nel senso richiesto dalla disciplina. Le spese sono state integralmente compensate in ragione della peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 16 d.lgs. 148/2015

  A decorrere dal 1° gennaio 2016 le integrazioni salariali ordinarie sono concesse dall'INPS; con decreto ministeriale sono definiti i criteri di esame delle domande.

  La disposizione attribuisce all'INPS la concessione della CIGO e rimette al decreto ministeriale la definizione dei criteri per l'esame delle domande.

• art. 1 D.M. n. 95442/2016

  A decorrere dal 1° gennaio 2016 l'integrazione salariale ordinaria [...] è concessa [...] per situazioni aziendali dovute a eventi transitori e non imputabili all'impresa o ai dipendenti [...] e per situazioni temporanee di mercato.

  La CIGO presuppone una situazione transitoria e non imputabile all'impresa o ai lavoratori; le fattispecie degli artt. 3-9 integrano le causali generali.

• art. 2 D.M. n. 95442/2016

  Ai fini della concessione della CIGO, l'impresa documenta in una relazione tecnica dettagliata [...] le ragioni che hanno determinato la sospensione o riduzione dell'attività lavorativa.

  L'impresa richiedente deve allegare una relazione tecnica dettagliata e fornire la prova degli elementi della causale invocata.

• art. 4 D.M. n. 95442/2016

  Integra la fattispecie «perizia di variante e suppletiva al progetto» la sospensione o riduzione dell'attività lavorativa dovuta a situazioni di accertata imprevedibilità ed eccezionalità non imputabile alle parti o al committente.

  La causale richiede una situazione imprevedibile ed eccezionale non imputabile né alle parti né al committente, adeguatamente documentata.

• art. 8 D.M. n. 95442/2016

  Integrano le fattispecie «impraticabilità dei locali anche per ordine di pubblica autorità» e «sospensione o riduzione dell'attività per ordine di pubblica autorità per cause non imputabili all'impresa o ai lavoratori» [...] eventi improvvisi e di rilievo o ordini della pubblica autorità determinati da circostanze non imputabili all'impresa.

  La causale invocata richiede un ordine o una dichiarazione della pubblica autorità e la non imputabilità della sospensione; il verbale del direttore dei lavori, quale atto interno all'esecuzione dell'appalto, non integra di per sé un ordine di pubblica autorità terza.

• art. 107 d.lgs. 50/2016

  La norma prevede i casi nei quali il direttore dei lavori può disporre la sospensione dell'esecuzione del contratto.

  La sospensione disposta dal direttore dei lavori nell'esecuzione dell'appalto costituisce una modalità di gestione del rapporto contrattuale, non necessariamente un provvedimento autoritativo rilevante ai fini della causale CIGO.

• art. 23 D.M. 49/2018

  Il direttore dell'esecuzione, quando ordina la sospensione [...] indica [...] l'imputabilità delle ragioni della sospensione e le prestazioni già effettuate.

  La disciplina conferma la collocazione della sospensione nell'ambito dell'esecuzione contrattuale e impone di documentarne le ragioni e l'imputabilità.

Massime di principio

• Nella domanda di CIGO, le causali e le fattispecie indicate dall'impresa delimitano l'oggetto dell'istruttoria dell'INPS; l'Istituto non è tenuto a convertire la causale indicata né a individuare d'ufficio una diversa causale, poiché cambiano gli oneri di allegazione e di prova.
• La concessione della CIGO richiede che la sospensione o riduzione dell'attività sia transitoria e non imputabile all'impresa o ai lavoratori; tale requisito va interpretato restrittivamente perché comporta la socializzazione del costo del lavoro.
• La sospensione dei lavori disposta dal direttore dei lavori nell'ambito dell'esecuzione di un contratto pubblico, anche se formalizzata unilateralmente e validata dal RUP, non costituisce per ciò solo un ordine di pubblica autorità terza rispetto alle parti, quando rappresenta una modalità di gestione delle sopravvenienze contrattuali.
• La sospensione di una commessa pubblica riconducibile al rapporto contrattuale tra committente e appaltatore non può fondare la CIGO per ordine di pubblica autorità, poiché il relativo rischio economico non può essere trasferito alla collettività mediante l'integrazione salariale.
• L'imprevedibilità rilevante ai fini della CIGO non ricorre necessariamente quando l'impresa accetta una commessa da eseguire in un contesto territoriale e geologico esposto a specifiche sopravvenienze, quali modifiche dello stato dei luoghi ed eventi meteorologici avversi prevedibili secondo la natura dei lavori.

Come è indicizzato