Sentenza n. 1957/2026 - Napoli, Sezione 5

Esito

La controversia

La società ha impugnato il provvedimento regionale di sospensione dei lavori adottato ai sensi dell'art. 97 d.P.R. 380/2001, nonché le note con cui il Genio civile ha negato il rilascio dell'attestazione prevista dall'art. 94, comma 2-bis, d.P.R. 380/2001 in relazione alle istanze di autorizzazione sismica per due digestori. Ha dedotto che le opere di consolidamento del terreno costituivano mera attività preparatoria, priva di rilevanza strutturale e non soggetta a preventiva autorizzazione sismica né alla denuncia ex art. 65 d.P.R. 380/2001; che l'intervento rientrava tra le opere prive di rilevanza o di minore rilevanza per la pubblica incolumità; che si era formato il silenzio-assenso per decorso del termine di trenta giorni; che l'amministrazione aveva erroneamente qualificato le opere come strutturali, con difetto di istruttoria e di motivazione, omettendo gli adempimenti previsti dall'art. 96 d.P.R. 380/2001. Con i motivi aggiunti ha dedotto l'illegittimità derivata dei successivi dinieghi e la violazione del contraddittorio procedimentale, sostenendo che la comunicazione di avvio era stata tardiva e che il provvedimento conclusivo era stato adottato dopo soli tre giorni. È stata proposta anche domanda risarcitoria, in forma specifica o per equivalente, per le spese sostenute in relazione alla partecipazione a una procedura GSE. Le amministrazioni hanno eccepito il difetto di interesse, richiamando un distinto ordine comunale di sospensione dei lavori, e hanno chiesto il rigetto nel merito.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso introduttivo, i motivi aggiunti e la domanda risarcitoria, ritenendo assorbibile l'eccezione di inammissibilità per carenza di interesse in applicazione del principio della ragione più liquida. Ha considerato la causa sufficientemente istruita e ha negato ulteriori acquisizioni documentali. Nel merito, ha accertato che il consolidamento era stato realizzato mediante inclusioni perforate costituenti pali in calcestruzzo, destinati a ridurre i cedimenti delle fondazioni sotto i carichi delle strutture in elevazione. Tali opere, per la loro funzione statica, per la complessità dell'impianto, per la classificazione dell'area a significativa sismicità e per la natura strategica dell'impianto collegato alla rete SNAM, richiedevano la preventiva autorizzazione sismica. La verifica doveva essere condotta considerando l'intervento edilizio unitariamente e non isolando la singola fase di consolidamento come attività preparatoria. L'ordine di sospensione ex art. 97 è stato ritenuto legittimo; l'amministrazione aveva correttamente richiamato per relationem il verbale di sopralluogo comunale, non contestato quanto agli accertamenti fattuali, sicché non risultava violato l'art. 96. È stata esclusa la formazione del silenzio-assenso ex art. 94, comma 2-bis, poiché il relativo meccanismo riguarda opere ancora da eseguire e non può trasformarsi in una sanatoria tacita postuma di lavori già iniziati senza autorizzazione preventiva. Le censure contro i dinieghi sono quindi infondate. È stata esclusa anche la violazione del contraddittorio procedimentale: la nota impugnata riproduceva il contenuto del precedente diniego già contestato, sicché la società aveva potuto esercitare pienamente le proprie difese; eventuali irregolarità temporali della comunicazione di avvio non avevano inciso in concreto sulla partecipazione. La domanda risarcitoria è stata respinta per mancanza dell'illegittimità dell'azione amministrativa. Spese compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 83 d.P.R. 380/2001

  Tutte le costruzioni la cui sicurezza possa comunque interessare la pubblica incolumità, da realizzarsi in zone dichiarate sismiche, sono disciplinate da specifiche norme tecniche.

  La disposizione impone di sottoporre alla disciplina antisismica tutte le costruzioni la cui sicurezza possa incidere sulla pubblica incolumità, secondo una valutazione riferita alla funzione e all'incidenza strutturale delle opere.

• art. 94, comma 1, d.P.R. 380/2001

  Nelle località sismiche [...] non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione del competente ufficio tecnico della regione.

  La preventiva autorizzazione sismica costituisce condizione per l'inizio dei lavori nelle località sismiche, salve le eccezioni previste per le zone a bassa sismicità.

• art. 94, comma 2-bis, d.P.R. 380/2001

  Fermi restando gli effetti comunque prodotti dal silenzio-assenso [...] lo sportello unico [...] rilascia [...] un'attestazione circa il decorso dei termini del procedimento.

  Il silenzio-assenso e la relativa attestazione non possono essere invocati per regolarizzare ex post opere già iniziate senza la preventiva autorizzazione sismica.

• art. 94-bis d.P.R. 380/2001

  Interventi rilevanti per la pubblica incolumità [...] nuove costruzioni che si discostino dalle tipologie costruttive usuali o che, per la loro particolare complessità strutturale, richiedano calcoli e verifiche più articolati.

  Digestori e impianti caratterizzati da complessità strutturale e da rilevanza strategica rientrano tra gli interventi soggetti a controllo sismico preventivo.

• art. 65 d.P.R. 380/2001

  Le opere siano denunciate «prima del loro inizio».

  La denuncia delle opere strutturali deve precedere l'avvio dei lavori e non è suscettibile di sanatoria strutturale tacita successiva.

• art. 96 d.P.R. 380/2001

  L'istruttoria relativa alla sospensione dei lavori può fondarsi, mediante motivazione per relationem, sul verbale di sopralluogo di altra amministrazione quando gli accertamenti fattuali ivi contenuti non siano specificamente contestati.

• art. 97 d.P.R. 380/2001

  L'amministrazione può ordinare la sospensione dei lavori eseguiti in zona sismica in assenza degli adempimenti e dell'autorizzazione preventiva richiesti dalla normativa antisismica.

• art. 4, comma 1, l.r. Campania n. 9/1983

  Sono sottoposti ad autorizzazione sismica gli edifici e le opere infrastrutturali strategici o rilevanti per le conseguenze di un eventuale collasso, secondo la loro concreta funzione.

• art. 49, comma 2, c.p.a.

  Consente di definire il giudizio sulla base della ragione più liquida, prescindendo dall'esame preliminare delle eccezioni di rito quando la domanda è comunque infondata.

• art. 74 c.p.a.

  È richiamato quale fondamento del principio di economia processuale e della definizione della controversia sulla questione decisiva.

Massime di principio

• L'obbligo di preventiva autorizzazione sismica deve essere verificato considerando l'intervento edilizio unitariamente, alla luce del progetto complessivo e dell'interconnessione funzionale e statica delle opere, senza parcellizzare le singole lavorazioni in fasi apparentemente preparatorie.
• Le opere di consolidamento del terreno destinate a ridurre i cedimenti delle fondazioni e staticamente asservite alle strutture in elevazione costituiscono parti strutturalmente rilevanti della costruzione e richiedono la preventiva autorizzazione sismica quando la loro sicurezza può incidere sulla pubblica incolumità.
• Il silenzio-assenso previsto per l'autorizzazione sismica opera in relazione a opere ancora da eseguire e non può essere utilizzato per ottenere una sanatoria tacita postuma di lavori già iniziati senza denuncia o autorizzazione preventiva.
• Un provvedimento di sospensione dei lavori può essere adeguatamente istruito e motivato mediante richiamo per relationem a un verbale di sopralluogo redatto da altra amministrazione, quando gli accertamenti fattuali risultanti dal verbale non siano specificamente contestati.
• La violazione formale delle modalità o dei tempi della comunicazione di avvio del procedimento non determina l'illegittimità dell'atto quando il destinatario abbia comunque avuto una concreta e piena possibilità di partecipare e di articolare le proprie difese.

Come è indicizzato