Corte di giustizia, Sentenza C-160/17

Perimetro di consolidamento urbano e valutazione ambientale strategica

La pronuncia, resa in rinvio pregiudiziale dal Conseil d’État belga, riguarda la qualificazione di un decreto regionale che delimita un perimetro di consolidamento urbano (PCU) ai fini della direttiva 2001/42/CE sulla valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente. La Corte è chiamata a stabilire se un atto di questo tipo, pur limitandosi a definire un’area geografica e a predisporre un regime procedurale favorevole per futuri interventi urbanistici, debba essere assoggettato a valutazione ambientale strategica.

Fatti e procedimento principale

Nel procedimento principale, alcuni residenti hanno impugnato dinanzi al Conseil d’État il decreto del governo vallone del 3 maggio 2012 che approvava un PCU per il centro di Orp-le-Petit, nel comune di Orp-Jauche. Il progetto era promosso da Bodymat SA e prevedeva la riconversione di ex fabbricati industriali in un complesso comprendente punti vendita, un negozio alimentare, attività commerciali complementari, alloggi collegati e una nuova rete stradale con area di parcheggio.

Il giudice del rinvio rilevava che il PCU, di per sé, non autorizzava direttamente il progetto, ma ne costituiva un presupposto essenziale: delimitava l’area, mutava l’autorità competente al rilascio dei permessi e consentiva, per i permessi successivi, deroghe alle prescrizioni urbanistiche vigenti. Inoltre, il regime del PCU comportava una presunzione di pubblica utilità per eventuali espropriazioni nell’area interessata.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama anzitutto la direttiva 2001/42/CE:

• il considerando 4, che individua la valutazione ambientale come strumento di integrazione delle considerazioni ambientali nell’elaborazione e nell’adozione di piani e programmi;
• l’articolo 1, che enuncia l’obiettivo di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente;
• l’articolo 2, lettera a), che definisce i "piani e programmi", includendovi anche le loro modifiche;
• l’articolo 3, paragrafi 1 e 2, lettera a), che impone la valutazione ambientale per i piani e programmi dei settori, tra gli altri, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, quando definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti elencati negli allegati I e II della direttiva 2011/92/UE;
• l’articolo 3, paragrafo 3, relativo alle modifiche minori e all’uso di piccole aree a livello locale;
• gli articoli 5, paragrafo 3, 6 e 11, paragrafo 1, che disciplinano rapporto ambientale, consultazioni e rapporto con la direttiva VIA.

È richiamata anche la direttiva 2011/92/UE, in particolare il suo allegato II, titolo 10, lettera b), che include i progetti di riassetto urbano.

Sul piano nazionale, vengono citati gli articoli 127, 181 e 58 del CVGTUPE, che regolano il PCU, le deroghe urbanistiche e la pubblica utilità delle espropriazioni.

Questione pregiudiziale

Il Conseil d’État chiede sostanzialmente se un PCU che:

• si limita a delimitare un’area in cui potrà essere realizzato un progetto di urbanizzazione;
• comporta la possibilità di derogare più facilmente alle prescrizioni urbanistiche esistenti;
• e produce effetti anche sul piano espropriativo, debba essere qualificato come "piano o programma" ai sensi della direttiva VAS e, pertanto, sottoposto a valutazione ambientale.

Ragionamento della Corte

La Corte ricorda che la nozione di "piani e programmi" deve essere interpretata in senso ampio, in coerenza con l’obiettivo di elevata tutela ambientale perseguito dalla direttiva. Per rientrare nella definizione dell’articolo 2, lettera a), l’atto deve essere:

• elaborato e/o adottato da un’autorità nazionale, regionale o locale, oppure predisposto per approvazione legislativa;
• previsto da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative.

Nel caso di specie, il decreto impugnato è adottato da un’autorità regionale sulla base del CVGTUPE, sicché tali condizioni risultano soddisfatte.

Quanto all’articolo 3, la Corte osserva che il settore della "pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli" ha portata ampia e non si limita alla sola suddivisione in zone. Un PCU come quello in esame, proprio perché consente deroghe alle prescrizioni urbanistiche, rientra in tale settore.

Soprattutto, la Corte sottolinea che l’atto definisce un quadro di riferimento per l’autorizzazione futura di progetti elencati nella direttiva VIA. Il perimetro di consolidamento urbano presuppone infatti la realizzazione di un progetto urbanistico di riqualificazione e sviluppo delle funzioni urbane, compresi lavori di riassetto urbano, cioè progetti contemplati dall’allegato II della direttiva 2011/92/UE.

Elemento decisivo è il fatto che il PCU non contiene soltanto una delimitazione geografica, ma modifica il quadro giuridico applicabile, consentendo di ottenere più facilmente deroghe alle norme urbanistiche vigenti. La Corte osserva che tale facoltà di deroga, anche se non accompagnata da prescrizioni positive, altera il regime normativo e può avere effetti significativi sull’ambiente. Per questo, il PCU non può essere sottratto alla direttiva VAS.

La Corte respinge inoltre l’argomento secondo cui la successiva valutazione d’impatto ambientale sui singoli progetti sarebbe sufficiente a escludere la VAS. Richiama infatti la funzione propria della direttiva 2001/42/CE: la valutazione deve essere effettuata il più presto possibile, quando le alternative strategiche sono ancora aperte. La valutazione ai sensi della direttiva VIA non sostituisce quella strategica richiesta dalla direttiva VAS.

Decisione

La Corte dichiara che l’articolo 2, lettera a), e l’articolo 3, paragrafi 1 e 2, lettera a), della direttiva 2001/42/CE devono essere interpretati nel senso che un decreto che adotta un perimetro di consolidamento urbano, destinato a consentire un progetto urbanistico di riqualificazione e sviluppo delle funzioni urbane mediante deroghe a talune disposizioni urbanistiche, rientra nella nozione di "piani o programmi" che possono avere effetti significativi sull’ambiente e richiede una valutazione ambientale.

Principio affermato

La possibilità, introdotta da un atto di pianificazione, di derogare al regime urbanistico vigente per consentire futuri interventi in un’area delimitata è sufficiente a far rientrare tale atto nella direttiva VAS, anche se esso non autorizza direttamente il progetto finale e anche se quest’ultimo sarà poi sottoposto a VIA.

Rilievo pratico

Per gli operatori italiani, la sentenza ribadisce che la VAS non dipende solo dalla presenza di prescrizioni sostanziali nel piano, ma anche dall’effetto che l’atto produce sul quadro giuridico e procedurale delle future trasformazioni territoriali. In materia urbanistica, l’attenzione va quindi posta non solo ai piani che fissano regole, ma anche a quelli che facilitano deroghe o predispongono in modo significativo l’iter autorizzativo di interventi potenzialmente impattanti.