Corte di giustizia, Sentenza C-683/16

Misure di conservazione nelle zone Natura 2000 e competenza tra Stato membro e Unione

La sentenza riguarda un rinvio pregiudiziale del Verwaltungsgericht Köln in una controversia tra un’associazione ambientalista tedesca e le autorità federali tedesche. Il problema centrale è stabilire se, e in quale misura, uno Stato membro possa vietare determinate tecniche di pesca nelle proprie acque per tutelare habitat protetti, quando tali misure incidono anche su pescherecci di altri Stati membri.

Fatti e procedimento principale

L’Associazione tedesca per la protezione della natura aveva chiesto il divieto della pesca con motori da pesca a strascico e reti da posta ancorate nelle aree marittime "Sylter Außenriff", "Pommersche Bucht mit Oderbank" e "Pommersche Bucht". L’Ufficio federale per la conservazione della natura aveva respinto la richiesta, decisione poi confermata. L’associazione ha impugnato il rigetto dinanzi al giudice amministrativo tedesco, sostenendo che il divieto fosse necessario per rispettare gli obblighi derivanti dalla direttiva 92/43/CEE e, in subordine, dalla direttiva 2004/35/CE.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 11 del regolamento (UE) n. 1380/2013, che disciplina le misure di conservazione necessarie per il rispetto della normativa ambientale dell’Unione;
• l’articolo 7, paragrafo 2, dello stesso regolamento, che include tra le misure tecniche le limitazioni o i divieti di utilizzo di determinati attrezzi da pesca in zone o periodi specifici;
• l’articolo 6 della direttiva 92/43/CEE, relativo alla protezione delle zone speciali di conservazione;
• la direttiva 2004/35/CE sulla responsabilità ambientale. La Corte menziona inoltre la convenzione di Montego Bay per definire la nazionalità delle navi in base alla bandiera.

Prima questione: misure nazionali in attuazione della direttiva habitat

La Corte chiarisce innanzitutto che le misure vietanti l’uso di motori da pesca a strascico e reti da posta ancorate possono rientrare nella nozione di "misure di conservazione" dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 1380/2013, poiché l’articolo 7 di tale regolamento include tra le misure tecniche anche i divieti di attrezzi da pesca in zone specifiche.

Quanto alla formula secondo cui le misure devono "rispondere all’obiettivo" della normativa ambientale pertinente, la Corte adotta un’interpretazione non eccessivamente restrittiva: non è necessario che una singola misura realizzi da sola l’obiettivo ambientale, essendo sufficiente che vi contribuisca e ne agevoli il conseguimento insieme ad altri interventi.

Viceversa, la Corte precisa che l’espressione "pescherecci di altri Stati membri" si riferisce alle navi battenti bandiera di uno Stato membro diverso da quello che esercita sovranità o giurisdizione sulle acque interessate. Se le misure incidono su tali pescherecci, esse non possono essere adottate unilateralmente dallo Stato membro ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1.

Ne consegue che il divieto totale di pesca professionale con le tecniche indicate può astrattamente rientrare tra le misure di conservazione ammissibili, ma non può essere adottato unilateralmente se coinvolge pescherecci di altri Stati membri.

Seconda questione: misure fondate sulla direttiva 2004/35/CE

La Corte esclude che l’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 1380/2013 possa fungere da base per misure necessarie a rispettare gli obblighi derivanti dalla direttiva 2004/35/CE. Il motivo è che la disposizione elenca in modo espresso e tassativo le sole normative ambientali rilevanti a tali fini: articolo 13, paragrafo 4, della direttiva 2008/56/CE, articolo 4 della direttiva 2009/147/CE e articolo 6 della direttiva 92/43/CEE.

Poiché l’articolo 11 costituisce una deroga alla regola generale della competenza dell’Unione in materia di misure di conservazione, esso va interpretato restrittivamente. Di conseguenza, l’estensione alla direttiva 2004/35/CE non può essere ricavata in via interpretativa.

Terza questione e competenza esclusiva dell’Unione

Poiché le prime due questioni sono risolte dalla Corte in senso tale da escludere l’adozione unilaterale delle misure controverse in tutti i casi prospettati dal giudice del rinvio, non occorre esaminare la terza questione relativa all’eventuale ostacolo derivante dalla competenza esclusiva dell’Unione ex articolo 3, paragrafo 1, lettera d), TFUE.

Decisione

La Corte dichiara che:

• l’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 1380/2013 osta a che uno Stato membro adotti, per le proprie acque, misure necessarie a dare attuazione all’articolo 6 della direttiva 92/43/CEE quando tali misure vietano completamente la pesca professionale con motori a strascico sul fondo e reti da posta ancorate nelle zone Natura 2000 e incidono su pescherecci battenti bandiera di altri Stati membri;
• lo stesso articolo 11 osta all’adozione di misure necessarie per rispettare gli obblighi della direttiva 2004/35/CE.

Principi affermati

La sentenza afferma in sostanza che:

• le misure di conservazione nazionali in materia di habitat protetti possono rientrare nella politica comune della pesca;
• esse sono ammissibili solo entro i limiti fissati dall’articolo 11 del regolamento n. 1380/2013;
• l’elenco delle direttive ambientali che giustificano tali misure è chiuso e non comprende la direttiva 2004/35/CE;
• quando le misure incidono su pescherecci di altri Stati membri, la competenza non può essere esercitata unilateralmente dallo Stato membro interessato.