Corte di giustizia, Sentenza C-530/16

Inadempimento della Polonia per l’indipendenza dell’organismo investigativo ferroviario

La Corte decide su un ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione europea contro la Repubblica di Polonia in materia di sicurezza ferroviaria. La controversia riguarda la trasposizione della direttiva 2004/49/CE, con particolare attenzione all’indipendenza dell’organismo investigativo nazionale incaricato di indagare sugli incidenti ferroviari.

Fatti e procedimento

La Commissione aveva inizialmente contestato alla Polonia la mancata indipendenza sia dell’autorità preposta alla sicurezza ex articolo 16, paragrafo 1, sia dell’organismo investigativo ex articolo 21, paragrafo 1, della direttiva 2004/49/CE. Nella replica, tuttavia, essa ha rinunciato al primo addebito dopo che lo Stato membro aveva notificato modifiche legislative ritenute conformi alla direttiva.

Resta quindi in discussione solo la conformità della normativa polacca all’articolo 21, paragrafo 1, che impone agli Stati membri di garantire che l’organismo investigativo sia indipendente, sotto il profilo dell’organizzazione, della struttura giuridica e delle prassi decisionali, da gestori dell’infrastruttura ferroviaria, imprese ferroviarie e altri soggetti potenzialmente in conflitto di interessi.

Normativa dell’Unione rilevante

La Corte richiama in particolare:

• il considerando 24 della direttiva 2004/49/CE, che sottolinea la necessità di un organismo permanente e indipendente dai soggetti del settore ferroviario;
• l’articolo 19, che disciplina le indagini sugli incidenti gravi e sugli altri eventi rilevanti;
• l’articolo 21, paragrafi 1 e 2, che definisce i requisiti di indipendenza e di autonomia dell’organismo investigativo;
• l’articolo 23 e l’allegato V, relativi alla relazione finale e al contenuto delle conclusioni investigative.

Quadro nazionale esaminato

La normativa polacca attribuisce le funzioni investigative alla PKBWK, organismo istituito sotto la responsabilità del ministro dei trasporti. La PKBWK svolge le proprie attività in nome del ministro; il presidente, il sostituto, il segretario e i membri permanenti sono nominati e revocati dal ministro secondo regole che lasciano un ampio margine discrezionale. Inoltre, i membri ad hoc sono scelti dal presidente della PKBWK all’interno di un elenco predisposto dal ministro. Il funzionamento dell’organismo è garantito dai servizi del ministero e la gestione del personale e delle finanze è affidata alle strutture ministeriali.

Ricevibilità del ricorso

La Polonia sosteneva che l’addebito fosse troppo generico e ipotetico. La Corte respinge l’eccezione: il ricorso contiene, in modo coerente e comprensibile, gli elementi di fatto e di diritto necessari e non amplia l’oggetto fissato nel parere motivato. Inoltre, la Commissione non era tenuta ad attendere il verificarsi di un incidente concreto per contestare la mancanza di un quadro normativo idoneo a garantire l’indipendenza dell’organismo investigativo.

Ragionamento della Corte sull’indipendenza della PKBWK

La Corte precisa che la direttiva 2004/49/CE non vieta, in sé, che l’organismo investigativo sia collocato all’interno di un ministero. Tuttavia, tale collocazione è compatibile con la direttiva solo se accompagnata da garanzie effettive che evitino qualunque influenza del soggetto che controlla il gestore dell’infrastruttura ferroviaria e l’impresa ferroviaria.

Struttura giuridica

La Corte esclude che la sola appartenenza della PKBWK al ministero basti, di per sé, a dimostrare la violazione. In questa parte, la Commissione non ha provato sufficientemente l’assenza di indipendenza strutturale nei confronti del gestore e dell’impresa ferroviaria. Tuttavia, questo non è decisivo, perché la violazione è accertata soprattutto sul piano organizzativo e decisionale.

Organizzazione

La Corte osserva che il ministro dei trasporti dispone di un ampio potere discrezionale nella nomina e revoca di tutti i membri permanenti della PKBWK e nella predisposizione dell’elenco dei membri ad hoc. I criteri nazionali per essere membri dell’organismo non includono requisiti specifici di indipendenza, e le garanzie previste per i membri della squadra investigativa sono limitate al singolo evento e non coprono tutte le ipotesi di conflitto di interessi.

La Corte considera inoltre problematico che l’accesso alle risorse umane e finanziarie dipenda dalle strutture del ministero e che, in assenza di una linea di bilancio autonoma, l’organismo non disponga di un accesso sufficientemente garantito alle risorse necessarie. Poiché la PKBWK non ha personalità giuridica propria ed è inserita strutturalmente nel ministero, l’indipendenza finanziaria richiede, in concreto, una maggiore autonomia organizzativa.

Prassi decisionali

Quanto alla fase decisionale, la Corte rileva che le delibere sono formalmente adottate dai membri della PKBWK, ma il quadro normativo non assicura con sufficiente certezza una vera autonomia della struttura investigativa. Inoltre, la circostanza che la pubblicazione ufficiale delle decisioni nella Gazzetta ufficiale del ministero debba essere approvata dal ministro è incompatibile con l’esigenza che l’organismo investigativo possa operare e rendere pubbliche le proprie conclusioni senza interferenze da parte dell’autorità che controlla i soggetti potenzialmente coinvolti negli incidenti.

Dispositivo

La Corte dichiara che la Repubblica di Polonia, non avendo adottato le misure necessarie per garantire l’indipendenza organizzativa e decisionale dell’organismo investigativo nei confronti dell’impresa ferroviaria e del gestore dell’infrastruttura ferroviaria controllati dal ministro dei trasporti, è venuta meno agli obblighi derivanti dall’articolo 21, paragrafo 1, della direttiva 2004/49/CE. La Polonia è inoltre condannata alle spese.

Principi utili per la pratica

La sentenza conferma che, in materia di indagini ferroviarie, l’indipendenza non può essere affermata solo in termini formali o declamata in una disposizione generale. Occorrono regole concrete su nomina, revoca, composizione, risorse e pubblicità delle decisioni, tali da escludere l’influenza del soggetto che controlla i principali operatori ferroviari interessati all’inchiesta. Per gli operatori e i consulenti, il punto centrale è che l’organismo investigativo deve essere protetto sia dal conflitto di interessi sia dal rischio di condizionamento istituzionale.