Sentenza n. 637/2026 - Catanzaro, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato la dichiarazione di decadenza dell’Autorizzazione Unica relativa a un impianto eolico e il connesso atto regionale che aveva dichiarato cessata l’efficacia dell’autorizzazione e improcedibile l’istanza di riavvio del procedimento in variante. L’autorizzazione originaria, rilasciata nel 2009, aveva previsto un termine per la conclusione dei lavori successivamente prorogato sino al 31 dicembre 2018. Prima della scadenza, la società aveva presentato istanza di proroga, nell’ambito di un procedimento per una variante non sostanziale. Durante la conferenza di servizi dell’11 marzo 2019 aveva dichiarato di ritirare l’istanza di variante, facendo tuttavia salvi i pareri già acquisiti. La ricorrente ha sostenuto che il ritiro fosse soltanto temporaneo e limitato alla seduta della conferenza, in attesa di superare le problematiche evidenziate dall’U.O.A. Foreste, Forestazione e Difesa del Suolo, e non costituisse rinuncia definitiva all’istanza. Ha dedotto: violazione e falsa applicazione del punto 15.5 del d.m. 10 settembre 2010, erronea presupposizione, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, carenza istruttoria e sviamento; violazione degli artt. 21-nonies e 21-quinquies l. 241/1990, dell’art. 12 d.lgs. 387/2003, dell’art. 7-bis d.lgs. 152/2006, della normativa europea e degli atti di programmazione sulle fonti rinnovabili, per insussistenza dei presupposti dell’autotutela; violazione dell’art. 2, comma 159, l. 244/2007 e dell’art. 15 d.lgs. 79/1999, per avere l’amministrazione ritenuto non iniziati i lavori sostanziali; violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per omessa o insufficiente valutazione delle osservazioni presentate in sede di preavviso di rigetto. La Regione ha eccepito l’inammissibilità per mancata impugnazione del decreto del 30 aprile 2019, qualificandolo come atto soprassessorio immediatamente lesivo, e ha sostenuto nel merito che il ritiro fosse definitivo, che l’autorizzazione fosse ormai scaduta e che non fossero state eseguite opere sostanziali.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione preliminare di inammissibilità. Il decreto del 30 aprile 2019, pur rinviando la decisione sulla proroga al verificarsi di eventi futuri, non aveva determinato un arresto procedimentale immediatamente lesivo tale da imporre l’impugnazione, anche perché l’amministrazione aveva successivamente adottato un provvedimento favorevole di proroga e solo in seguito aveva emanato gli atti di decadenza tempestivamente impugnati. Nel merito, il Collegio ha qualificato il provvedimento impugnato come dichiarazione di mera decadenza, e non come annullamento d’ufficio o revoca: l’amministrazione doveva quindi verificare esclusivamente la sussistenza dei presupposti previsti dalla disciplina speciale, senza applicare gli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990. Il punto 15.5 del d.m. 10 settembre 2010 richiede che l’istanza di proroga sia presentata prima della scadenza del termine e adeguatamente motivata da circostanze ostative. Tale requisito risultava rispettato, poiché l’istanza era stata presentata il 28 novembre 2018, prima della scadenza del 31 dicembre 2018. Il TAR ha inoltre ritenuto che, valutando complessivamente gli atti e la condotta delle parti, la dichiarazione di ritiro dell’11 marzo 2019 non esprimesse una rinuncia definitiva all’istanza di variante, ma una temporanea sottrazione della stessa all’esame della conferenza di servizi, in attesa del superamento delle criticità evidenziate. Sono stati valorizzati il riferimento alle problematiche dell’U.O.A., la salvezza dei pareri acquisiti, la formulazione del ritiro dalla conferenza e non dal procedimento, la successiva richiesta di riattivazione proveniente anche dal funzionario responsabile e il comportamento dell’amministrazione, che aveva subordinato la proroga all’adempimento delle prescrizioni. Il decreto del 30 aprile 2019, nella parte in cui rinviava la decisione sulla proroga a un evento futuro, poteva eventualmente configurare un inadempimento all’obbligo di provvedere, ma non un diniego della proroga né la prova dell’inefficacia dell’istanza tempestivamente presentata. Quanto all’inizio dei lavori, il TAR ha escluso che, per gli impianti da fonti rinnovabili, debbano applicarsi rigidamente gli orientamenti propri dell’edilizia ordinaria: l’avvio dell’iniziativa può essere dimostrato anche mediante acquisizione delle aree, accettazione del preventivo di connessione, contratti per macchinari o opere, finanziamenti o incentivi, e non coincide necessariamente con l’esecuzione di opere materiali dell’impianto. La fondatezza del primo motivo ha assorbito gli ulteriori motivi. Il ricorso è stato accolto, con annullamento del decreto di decadenza e dell’atto di cessazione dell’efficacia e improcedibilità, nonché riattivazione del procedimento per l’Autorizzazione Unica in variante e dei subprocedimenti conseguenti. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• punto 15.5 d.m. 10 settembre 2010

  l’autorizzazione unica prevede un termine per l’avvio e la conclusione dei lavori decorsi i quali, salvo proroga, la stessa perde efficacia

  La proroga dell’Autorizzazione Unica deve essere richiesta prima della scadenza del termine e deve essere sostenuta dall’allegazione di circostanze ostative al rispetto del termine; la tempestività dell’istanza rileva anche se l’amministrazione ritarda la decisione.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disciplina dell’annullamento d’ufficio non si applica quando il provvedimento amministrativo costituisce esercizio di un potere speciale di decadenza.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La disciplina della revoca non si applica alla dichiarazione di decadenza fondata su presupposti specificamente previsti dalla disciplina di settore.

• art. 2, comma 159, l. 244/2007

  Per gli impianti da fonti rinnovabili, l’avvio dell’iniziativa può risultare dall’acquisizione delle aree, dall’accettazione del preventivo di allacciamento, dalla stipula di contratti relativi a macchinari o opere, da contratti di finanziamento o dall’ottenimento di incentivi, senza necessità dell’inizio delle opere materiali dell’impianto.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La questione relativa alla valutazione delle osservazioni presentate in sede di preavviso di rigetto è stata assorbita in conseguenza dell’accoglimento del primo motivo.

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente nel quadro della disciplina dell’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, ma il giudice ha deciso sulla base della qualificazione dell’atto come decadenza e della disciplina speciale applicabile.

• art. 7-bis d.lgs. 152/2006

  La disposizione è stata richiamata dalla ricorrente, ma il motivo è stato assorbito.

Massime di principio

• La decadenza da un titolo amministrativo è distinta dall’annullamento d’ufficio e dalla revoca: richiede una specifica previsione normativa, è normalmente collegata alla falsità o non veridicità delle dichiarazioni, alla violazione di prescrizioni essenziali o al venir meno dei requisiti, e comporta l’esercizio di un potere vincolato una volta accertati i relativi presupposti.
• Quando la disciplina speciale prevede che un’Autorizzazione Unica per impianti da fonti rinnovabili perda efficacia alla scadenza del termine per la conclusione dei lavori salvo proroga, l’istanza di proroga tempestivamente presentata prima della scadenza mantiene rilievo, purché motivata dall’indicazione delle circostanze ostative, anche se l’amministrazione non decide tempestivamente sulla richiesta.
• La qualificazione di una dichiarazione come ritiro o rinuncia deve essere compiuta secondo il suo significato sostanziale e alla luce dell’intera sequenza procedimentale: il riferimento alle criticità da superare, la salvezza dei pareri acquisiti, il ritiro limitato alla seduta della conferenza e la successiva riattivazione del procedimento possono dimostrare un differimento temporaneo dell’esame, non una rinuncia definitiva all’istanza.
• Un atto soprassessorio è autonomamente impugnabile quando determina un arresto procedimentale immediatamente lesivo, ma, se si limita a rinviare la decisione senza definire negativamente l’istanza e l’amministrazione successivamente esercita il potere con un provvedimento finale, l’interessato conserva la possibilità di impugnare quest’ultimo senza essere onerato dall’immediata impugnazione dell’atto interlocutorio.
• Per gli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, l’inizio dei lavori non coincide necessariamente con l’avvio delle opere materiali: il principio di favore per le fonti rinnovabili consente di valorizzare anche gli atti preparatori concreti dell’iniziativa, quali disponibilità delle aree, connessione alla rete, contratti per macchinari o opere, finanziamenti e incentivi.
• Il rinvio della decisione amministrativa a un evento futuro e incerto, senza definizione dell’istanza, può costituire inadempimento dell’obbligo di provvedere, ma non equivale a un diniego della domanda né consente, di per sé, di considerare inesistente o tardiva un’istanza di proroga presentata tempestivamente.

Come è indicizzato