Corte di giustizia, Sentenza C-14/19

Impugnazione relativa alle decisioni di personale del SATCEN

La causa riguarda un’impugnazione proposta dal Centro satellitare dell’Unione europea (SATCEN) avverso la sentenza del Tribunale che aveva annullato varie decisioni adottate nei confronti di una propria agente contrattuale, KF, e aveva riconosciuto un risarcimento per danno morale. La controversia attiene alla competenza del giudice dell’Unione, alla ricevibilità dei ricorsi e alle garanzie procedurali in un contesto disciplinare interno al SATCEN, organismo dell’Unione operante nell’ambito della PESC.

Contesto normativo e assetto istituzionale del SATCEN

Il SATCEN è stato istituito dapprima nel quadro dell’UEO e poi, come organismo dell’Unione, con l’azione comune 2001/555/PESC, sostituita dalla decisione 2014/401/PESC. Quest’ultima attribuisce al SATCEN compiti essenziali di supporto al processo decisionale e alle azioni dell’Unione nel settore PESC/PSDC, e riconosce al direttore la rappresentanza legale dell’organismo e la gestione delle questioni di personale.

Lo statuto del personale del SATCEN, adottato con decisione 2009/747/PESC, prevede in particolare:

• l’assoggettamento degli agenti all’autorità del direttore (articolo 2);
• la disciplina delle infrazioni e delle indagini amministrative (articolo 27 e allegato IX);
• un sistema di ricorso interno e la commissione di ricorso (articolo 28 e allegato X);
• una regola secondo cui le decisioni della commissione di ricorso sono vincolanti e non impugnabili.

Fatti e procedimento amministrativo interno

KF era stata assunta dal SATCEN come agente contrattuale dal 1º agosto 2009, con funzioni di capo della divisione amministrativa. Dopo tensioni interne e segnalazioni di altri agenti, il vicedirettore avviò un’indagine amministrativa su presunte molestie psicologiche attribuite a KF, mediante questionario rivolto a 24 agenti.

Il rapporto d’indagine del 2 luglio 2013 concluse che i comportamenti contestati costituivano molestie psicologiche. Il direttore del SATCEN, dopo aver sentito KF, avviò il procedimento disciplinare e la sospese con mantenimento della retribuzione. Successivamente, a seguito del parere della commissione di disciplina, adottò la decisione di destituzione. KF presentò reclami amministrativi interni e poi ricorsi dinanzi alla commissione di ricorso, che respinse in larga parte le sue doglianze, salvo una correzione della data di efficacia della destituzione.

Ricorso di primo grado e decisione del Tribunale

Dinanzi al Tribunale, KF chiese l’annullamento della decisione implicita di rigetto della domanda di assistenza, delle decisioni di avvio del procedimento disciplinare, di sospensione e di destituzione, nonché della decisione della commissione di ricorso, oltre al risarcimento dei danni materiali e morali. Il Tribunale accolse parzialmente il ricorso, annullando la sospensione, la destituzione e la decisione della commissione di ricorso, e condannando il SATCEN al pagamento di EUR 10 000 per danno morale.

Questioni sottoposte alla Corte in impugnazione

Il SATCEN deduceva quattro motivi principali:

• incompetenza del Tribunale a conoscere del ricorso;
• irricevibilità del ricorso di primo grado;
• snaturamento dei fatti e delle prove;
• violazione del principio di buona amministrazione e dei diritti della difesa.

In sostanza, il SATCEN sosteneva che, trattandosi di rapporto contrattuale e di organismo della PESC, il controllo del giudice dell’Unione sarebbe stato escluso; in ogni caso, la clausola statutaria che attribuisce competenza esclusiva alla commissione di ricorso avrebbe impedito il sindacato giurisdizionale esterno.

Ragionamento della Corte sulla competenza e sulla ricevibilità

La Corte ricorda anzitutto che l’Unione è fondata, tra l’altro, sullo Stato di diritto e che l’esistenza di un controllo giurisdizionale effettivo è inerente a tale valore. L’articolo 19 TUE affida ai giudici nazionali e alla Corte il compito di garantire la piena applicazione del diritto dell’Unione e la tutela giurisdizionale effettiva.

In tale quadro, la Corte afferma che l’articolo 263, quinto comma, TFUE non può essere interpretato nel senso di consentire a un’istituzione o a un organismo dell’Unione di sottrarre a qualsiasi controllo giurisdizionale controversie che implichino l’interpretazione e l’applicazione del diritto dell’Unione. La commissione di ricorso del SATCEN, chiamata ad applicare lo statuto del personale adottato dal Consiglio, interpreta e applica norme di diritto dell’Unione; una clausola che renda le sue decisioni non impugnabili non può quindi escludere il controllo del giudice dell’Unione.

La Corte precisa inoltre che la deroga giurisdizionale in materia PESC, risultante dall’articolo 24, paragrafo 1, TUE e dall’articolo 275, primo comma, TFUE, va interpretata restrittivamente e non si estende fino a escludere il controllo degli atti di gestione del personale, come quelli contestati.

Quanto alla ricevibilità, le decisioni impugnate sono qualificate come atti che producono effetti giuridici vincolanti e modificano in modo rilevante la situazione giuridica di KF. Anche se rientrano nell’organizzazione interna del SATCEN, esse sono atti lesivi nei confronti della destinataria. La Corte sottolinea inoltre che, benché il rapporto di lavoro sia contrattuale, la controversia non può essere ricondotta integralmente agli articoli 272 e 274 TFUE, perché ciò comporterebbe, nel contesto specifico, l’assenza di ogni controllo giurisdizionale, soluzione incompatibile con il sistema di tutela dell’Unione.

Ne consegue che il Tribunale non ha errato nel ritenere competente il giudice dell’Unione ai sensi degli articoli 263 e 268 TFUE.

Parità di trattamento e motivazione

La Corte respinge anche la censura del SATCEN relativa alla parità di trattamento. Il Tribunale non si era fondato solo su tale principio, ma principalmente sugli articoli 263 e 268 TFUE. In ogni caso, la Corte ribadisce la regola secondo cui situazioni analoghe non possono essere trattate diversamente senza giustificazione oggettiva. Inoltre, dopo il Trattato di Lisbona, la situazione del personale del SATCEN è divenuta comparabile a quella dei dipendenti di altri organi e organismi dell’Unione, almeno per quanto concerne il controllo degli atti di gestione del personale.

La censura di difetto di motivazione viene respinta perché la sentenza impugnata esponeva in modo sufficiente le ragioni del rigetto delle tesi del SATCEN e consentiva alla Corte di controllarne la legittimità.

Snaturamento dei fatti e delle prove

Quanto al terzo motivo, la Corte ricorda che la valutazione dei fatti e delle prove spetta in linea di principio al Tribunale e che lo snaturamento deve risultare in modo manifesto dagli atti. Il SATCEN non ha dimostrato alcuno snaturamento: il rapporto d’indagine era effettivamente fondato sulle risposte al questionario e il Tribunale non aveva ignorato le testimonianze, ma aveva censurato l’adeguatezza del metodo investigativo e la mancanza di precisione delle conclusioni tratte.

Diritto di essere ascoltato, accesso al fascicolo e buona amministrazione

La Corte accoglie l’impostazione del Tribunale sulla violazione dell’articolo 41 della Carta. Il diritto di essere ascoltato impone che l’interessato possa presentare utilmente le proprie osservazioni prima dell’adozione di un provvedimento individuale sfavorevole. Nel caso di specie, KF avrebbe dovuto ricevere almeno una sintesi delle dichiarazioni raccolte, nel rispetto di eventuali esigenze di riservatezza, e un termine ragionevole per difendersi prima dell’adozione delle misure disciplinari.

La Corte richiama inoltre la propria giurisprudenza sul "termine ragionevole", da valutare caso per caso in funzione della complessità, della rilevanza della controversia e del comportamento delle parti. Le argomentazioni del SATCEN circa la necessità di limitare tali diritti per tutelare i denuncianti e prevenire rappresaglie vengono respinte, poiché non giustificano la compressione totale o eccessiva delle garanzie procedurali dell’agente.

Dispositivo e conseguenze sulle spese

La Corte respinge integralmente l’impugnazione. Condanna il SATCEN a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute da KF; il Consiglio, intervenuto nel procedimento, sopporta le proprie spese.

Principi affermati

La pronuncia ribadisce che:

• nessuna disposizione statutaria interna può escludere integralmente il controllo giurisdizionale sugli atti di un organismo dell’Unione quando essi applicano o interpretano il diritto dell’Unione;
• le deroghe alla competenza del giudice dell’Unione in materia PESC sono di stretta interpretazione;
• gli atti di gestione del personale che producono effetti giuridici vincolanti sono impugnabili ai sensi dell’articolo 263 TFUE;
• in procedimenti disciplinari fondati su indagini interne devono essere rispettati il diritto di essere ascoltato e le altre garanzie dell’articolo 41 della Carta.