Corte di giustizia, Sentenza C-24/19

Valutazione ambientale di atti regionali sulle turbine eoliche

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Raad voor Vergunningsbetwistingen (Belgio) nell’ambito di un contenzioso promosso da residenti contro un’autorizzazione urbanistica rilasciata per un parco eolico. La Corte era chiamata a interpretare la direttiva 2001/42/CE sulla valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente, con specifico riferimento a un’ordinanza regionale fiamminga e a una circolare amministrativa che fissavano condizioni tecniche e ambientali per l’installazione e gestione di turbine eoliche.

Fatti e procedimento principale

Il 30 novembre 2016 il funzionario regionale competente ha rilasciato a Electrabel SA un’autorizzazione urbanistica per installare e gestire cinque turbine eoliche nei comuni di Aalter e Nevele, subordinandola al rispetto delle condizioni previste dalla sezione 5.20.6 del Vlarem II e dalla circolare del 2006. I sigg. A e altri hanno impugnato l’autorizzazione, sostenendo che gli atti normativi di base avrebbero dovuto essere preceduti da valutazione ambientale ai sensi della direttiva 2001/42, come interpretata nella giurisprudenza precedente, in particolare nella sentenza D’Oultremont.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto gli articoli 1, 2 e 3 della direttiva 2001/42/CE. L’articolo 2, lettera a), definisce i 'piani e programmi' come quelli elaborati o adottati da un’autorità nazionale, regionale o locale e previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative. L’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), impone la valutazione ambientale per i piani e programmi dei settori indicati, tra cui quello energetico, quando definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione di progetti elencati negli allegati I e II della direttiva 2011/92/UE. Vengono inoltre richiamate la Convenzione di Espoo, la Carta dei diritti fondamentali, l’articolo 191 TFUE, l’articolo 4, paragrafo 3, TUE e la direttiva 2009/28/CE sulle fonti rinnovabili.

La nozione di "piani e programmi" ai sensi dell’articolo 2, lettera a)

La Corte respinge la tesi secondo cui sarebbero soggetti a valutazione solo gli atti obbligatori in senso stretto. Richiamando la propria giurisprudenza costante, afferma che la nozione di 'previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative' include gli atti la cui adozione sia disciplinata da una base giuridica nazionale che individua l’autorità competente e la procedura di elaborazione, anche se l’adozione non è formalmente imposta. In questa prospettiva, sia il Vlarem II sia la circolare del 2006 rientrano nella nozione di 'piani e programmi', poiché sono atti adottati da un’autorità regionale competente e disciplinano la materia dell’installazione e gestione di impianti eolici.

La Corte valorizza anche la funzione sostanziale degli atti: la circolare, pur qualificata come atto di orientamento, modifica o integra il quadro regolatorio del Vlarem II e, secondo gli elementi forniti dal giudice del rinvio, sembra consentire l’inclusione di aree nuove e introdurre soglie meno rigorose su rumore e ombra. Il carattere generale degli atti non impedisce la loro qualificazione come 'piani e programmi', poiché la direttiva mira a prevenire elusioni mediante frammentazione o astrazione normativa.

La soggezione alla valutazione ambientale ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a)

Per la Corte, l’ordinanza e la circolare del 2006 rientrano anche nell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), perché:

• riguardano il settore energetico;
• concernono progetti di centrali eoliche, ricompresi nell’allegato II della direttiva 2011/92/UE;
• definiscono un quadro di riferimento per l’autorizzazione, stabilendo criteri e modalità rilevanti su proiezione d’ombra, sicurezza e rumore.

La Corte ribadisce che la nozione di quadro di riferimento va intesa in senso qualitativo, non quantitativo: non occorre che l’atto esaurisca tutta la disciplina del settore, ma è sufficiente che contenga un insieme significativo di criteri e modalità che orientano le autorizzazioni future. Nel caso concreto, la portata delle prescrizioni è tale da incidere in modo significativo sulle condizioni di autorizzazione dei progetti eolici e, quindi, sugli effetti ambientali connessi.

Conseguenze dell’omessa valutazione ambientale e mantenimento degli effetti

Quanto alla possibilità di mantenere gli effetti dell’ordinanza, della circolare e dell’autorizzazione urbanistica, la Corte richiama il principio secondo cui gli Stati membri devono rimuovere le conseguenze dell’illegittimità derivante dalla mancata valutazione ambientale. In linea di principio, ciò comporta l’annullamento o la sospensione dell’atto viziato e, se del caso, il ritiro o la sospensione dell’autorizzazione concessa sulla sua base.

Il mantenimento degli effetti costituisce un’eccezione rigorosa, ammessa solo se:

• il diritto interno consente al giudice nazionale di disporlo nel procedimento in corso;
• l’annullamento dell’autorizzazione può provocare significative ripercussioni sull’approvvigionamento di energia elettrica dell’intero Stato membro;
• il mantenimento è limitato al tempo strettamente necessario per porre rimedio all’illegittimità.

La Corte osserva che la semplice utilità dell’energia eolica o l’esigenza generale di promuovere le rinnovabili non bastano. Occorre una minaccia grave ed effettiva per la sicurezza dell’approvvigionamento elettrico nazionale, non altrimenti evitabile. Spetta al giudice del rinvio verificare in concreto tali presupposti.

Dispositivo

La Corte dichiara che:

• l’articolo 2, lettera a), della direttiva 2001/42 deve essere interpretato nel senso che rientrano nella nozione di 'piani e programmi' un’ordinanza e una circolare regionali contenenti disposizioni sull’installazione e gestione di impianti eolici;
• l’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2001/42 deve essere interpretato nel senso che tali atti devono essere sottoposti a valutazione ambientale;
• il giudice nazionale può mantenere gli effetti degli atti e dell’autorizzazione solo in presenza delle condizioni restrittive sopra indicate.

Portata pratica per i professionisti

La sentenza conferma che, in materia ambientale ed energetica, anche atti amministrativi o regolamentari di livello sub-legislativo possono integrare 'piani e programmi' se fissano in modo significativo il quadro per future autorizzazioni. Per gli operatori, ciò implica che la legittimità delle autorizzazioni per impianti eolici dipende non solo dal singolo titolo edilizio o ambientale, ma anche dalla previa valutazione strategica degli atti generali che ne determinano le condizioni sostanziali.