Parere n. 1027/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario, proposto dalla sig.ra Daniela Savino;
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione della nota direttoriale prot. n. 5485 del 19 marzo, del D.M. n. 249 del 10 settembre 2010 sulla formazione iniziale degli insegnanti e del D.M. n. 42 dell'8 aprile 2009 sull'aggiornamento delle graduatorie a esaurimento.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
La ricorrente ha proposto ricorso straordinario chiedendo l'annullamento di una nota direttoriale e di due decreti ministeriali concernenti, rispettivamente, la disciplina del tirocinio formativo attivo e della formazione iniziale degli insegnanti, nonché l'integrazione e l'aggiornamento delle graduatorie a esaurimento. Il Ministero aveva rilevato la possibile tardività parziale del ricorso e la mancata notifica ad almeno un controinteressato, concludendo comunque per l'infondatezza nel merito. La Sezione ha successivamente richiesto una relazione istruttoria integrativa sulla data di notifica del ricorso all'Amministrazione, senza ricevere riscontro. Nel merito processuale, occorreva stabilire se la ricorrente avesse un interesse concreto e attuale a impugnare direttamente atti generali che disciplinavano la formazione degli insegnanti e l'aggiornamento delle graduatorie. In particolare, le censure relative al D.M. n. 249 del 2010 riguardavano l'introduzione del TFA e il mancato adeguato riconoscimento dei titoli già posseduti; quelle relative al D.M. n. 42 del 2009 riguardavano l'inserimento in coda nelle graduatorie di altre province, anziché secondo il punteggio maturato. Non risultava tuttavia che la ricorrente avesse presentato domanda di inserimento o conferma in graduatoria, né che fosse stato adottato nei suoi confronti un provvedimento di collocamento deteriore concretamente lesivo.
Il parere
La Sezione ha espresso parere definitivo per la dichiarazione di inammissibilità del ricorso. Gli atti impugnati sono stati qualificati come atti generali: la loro impugnazione diretta è ammissibile quando le disposizioni producano una lesione immediata, mentre, se la lesione è solo potenziale, l'interesse a ricorrere sorge con l'adozione dell'atto applicativo concretamente pregiudizievole. Anche quando l'atto generale costituisce la lex specialis di una procedura concorsuale, il ricorrente deve presentare domanda di partecipazione, così da differenziare la propria posizione, e deve impugnare l'atto applicativo che concretizza la lesione, eventualmente mediante motivi aggiunti. Nel caso esaminato, le disposizioni contestate incidevano soltanto potenzialmente sul posizionamento in graduatoria, la cui effettiva lesività sarebbe stata verificabile solo dopo la valutazione dei titoli della ricorrente e degli altri aspiranti. Mancando la prova della partecipazione alla procedura e dell'adozione di un provvedimento lesivo, difettava l'interesse concreto e attuale a ricorrere. La Sezione ha inoltre rilevato, per completezza, che il D.M. n. 42 del 2009 era già stato annullato in parte qua in precedenza, in applicazione della sentenza della Corte costituzionale n. 41 del 2011, che aveva dichiarato illegittimo l'art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134 del 2009, riaffermando il principio dell'inserimento "a pettine" dei docenti nelle graduatorie.
Osservazioni
Interesse a ricorrere contro atti generali
Gli atti generali sono direttamente impugnabili soltanto quando producono una lesione immediata e attuale delle posizioni soggettive; in presenza di una lesione meramente potenziale, l'interesse a ricorrere sorge con l'atto applicativo che concretizza il pregiudizio.
Partecipazione alla procedura e impugnazione dell'atto applicativo
Quando l'atto generale disciplina una procedura concorsuale o selettiva, il ricorrente deve presentare domanda di partecipazione per differenziare la propria posizione e deve impugnare l'eventuale provvedimento applicativo lesivo, anche mediante motivi aggiunti.
Censure relative al D.M. n. 249 del 2010
Le contestazioni sull'introduzione del TFA e sul riconoscimento dei titoli pregressi non dimostrano una lesione attuale, in assenza della prova che la ricorrente abbia partecipato alla procedura o subito un concreto effetto pregiudizievole.
Censure relative al D.M. n. 42 del 2009
La disciplina dell'inserimento in coda poteva incidere sul posizionamento in graduatoria solo dopo la valutazione dei titoli della ricorrente e degli altri aspiranti; non risultando né la domanda di inserimento o conferma né un collocamento deteriore, manca l'interesse concreto e attuale.
Annullamento già intervenuto del D.M. n. 42 del 2009
Il decreto risultava già annullato in parte qua a seguito del precedente parere della Sezione dell'11 maggio 2011, fondato sulla sentenza della Corte costituzionale n. 41 del 2011 e sulla riaffermazione del principio dell'inserimento "a pettine".
Norme richiamate
art. 9, comma 2, d.P.R. n. 1199/1971
notifica del ricorso ad almeno un controinteressato
La disposizione è richiamata dall'Amministrazione con riferimento alla possibile mancata notifica del ricorso a un controinteressato.
art. 1, comma 605, lett. c), legge n. 296/2006
piano triennale per l'assunzione a tempo indeterminato di personale docente per gli anni 2007-2009
La norma ha previsto il piano straordinario di assunzione e la trasformazione delle graduatorie permanenti in graduatorie a esaurimento.
art. 2, comma 416, legge n. 244/2007
Costituisce la base normativa richiamata dal D.M. n. 249 del 2010 per la disciplina della formazione iniziale degli insegnanti.
art. 1, comma 4-ter, d.l. n. 134/2009, convertito dalla legge n. 167/2009
La disposizione, qualificata come interpretativa, aveva previsto la possibilità di inserimento in coda nelle graduatorie di altre province; è stata dichiarata costituzionalmente illegittima per la sua portata innovativa e retroattiva.
art. 3 Costituzione
La Corte costituzionale ha ritenuto violato il principio di uguaglianza dalla disciplina derogatoria e retroattiva sull'inserimento in coda.
art. 120, primo comma, Costituzione
La Corte costituzionale ha considerato il principio dell'inserimento a pettine anche nella prospettiva di non ostacolare indirettamente la libera circolazione delle persone sul territorio nazionale.
sentenza della Corte costituzionale 9 febbraio 2011, n. 41
Ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134 del 2009 e ha riaffermato la validità del principio dell'inserimento a pettine.
D.M. 10 settembre 2010, n. 249
Definizione della disciplina dei requisiti e delle modalità della formazione iniziale degli insegnanti
È l'atto generale impugnato per l'introduzione del TFA e per la disciplina del riconoscimento dei titoli pregressi.
D.M. 8 aprile 2009, n. 42
norme per l'integrazione e aggiornamento delle graduatorie ad esaurimento del personale docente ed educativo per il biennio 2009/2011
È l'atto generale impugnato per la disciplina dell'inserimento in coda, già annullato in parte qua in precedenza.
art. 9, d.P.R. n. 1199/1971
Disciplina il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e, nel caso esaminato, rileva ai fini delle condizioni di ammissibilità.
Massime di principio
- Gli atti generali e regolamentari sono direttamente impugnabili solo quando producono una lesione immediata e attuale; se la lesione è potenziale, l'interesse a ricorrere sorge soltanto con l'adozione dell'atto applicativo concretamente lesivo.
- Quando un atto generale costituisce la lex specialis di una procedura concorsuale o selettiva, il ricorrente deve dimostrare la partecipazione alla procedura e impugnare l'atto applicativo che concretizza la lesione, anche mediante motivi aggiunti.
- Una disciplina che incide soltanto sul posizionamento in graduatoria non determina di per sé una lesione attuale, se l'effettivo pregiudizio dipende dalla successiva valutazione dei titoli dell'interessato e degli altri aspiranti.
- La mancata dimostrazione della partecipazione alla procedura e dell'adozione di un provvedimento concretamente pregiudizievole comporta il difetto dell'interesse concreto e attuale necessario per la proposizione del ricorso straordinario.
Impugnazione di atti generali sulla formazione degli insegnanti e sulle graduatorie a esaurimento
Il Consiglio di Stato, Sezione Prima, ha esaminato un ricorso straordinario proposto da una docente contro il Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca. Il ricorso mirava all'annullamento di una nota direttoriale, del D.M. n. 249 del 2010 sulla formazione iniziale degli insegnanti e del D.M. n. 42 del 2009 sull'integrazione e l'aggiornamento delle graduatorie a esaurimento.
Premesse e svolgimento dell'affare
L'Amministrazione aveva rilevato la possibile tardività parziale del ricorso e la mancata notifica ad almeno un controinteressato, concludendo comunque per l'infondatezza nel merito. Nel 2014 la Sezione aveva richiesto una relazione istruttoria integrativa sulla data di notifica del ricorso e su ogni altro elemento utile, ma l'Amministrazione non aveva fornito riscontro. Ritenendo sufficienti gli atti disponibili, la Sezione ha deciso di definire la controversia senza ulteriori acquisizioni istruttorie.
Atti impugnati e censure
Il D.M. n. 249 del 2010 disciplina i requisiti e le modalità della formazione iniziale degli insegnanti e ha introdotto il TFA, corso a frequenza obbligatoria con esame finale, destinato al conseguimento dell'abilitazione all'insegnamento in una classe di concorso. La ricorrente lamentava che la nuova disciplina non avesse adeguatamente considerato i titoli già conseguiti e riconosciuti dallo Stato ai fini dell'insegnamento.
Il D.M. n. 42 del 2009 disciplina l'integrazione e l'aggiornamento delle graduatorie a esaurimento per il biennio 2009/2011. La censura riguardava la possibilità di inserirsi nelle graduatorie di altre province dopo l'ultima posizione della III fascia, cioè "in coda", senza riconoscimento del punteggio maturato secondo il criterio dell'inserimento "a pettine".
Interesse a ricorrere contro atti generali
La Sezione ha richiamato il principio secondo cui regolamenti e atti generali sono direttamente impugnabili quando le loro disposizioni ledono immediatamente le posizioni soggettive dei destinatari. Quando invece la lesione è soltanto potenziale o futura, l'interesse a ricorrere nasce con l'atto applicativo che rende concreto il pregiudizio.
Il principio vale anche per gli atti che disciplinano procedure concorsuali o selettive. In tali casi, secondo l'Adunanza plenaria n. 4 del 26 aprile 2018, il ricorrente deve presentare domanda di partecipazione, per differenziare la propria posizione da quella della generalità dei consociati, e deve impugnare l'atto applicativo che, in attuazione della clausola contestata, determina la lesione concreta.
Applicazione al caso concreto
I due decreti ministeriali erano atti generali che disciplinavano la formazione degli insegnanti e le procedure di aggiornamento e inserimento nelle graduatorie a esaurimento. Le disposizioni censurate non impedivano direttamente l'inserimento in graduatoria e non avevano natura espulsiva. Esse potevano incidere soltanto sul posizionamento finale degli aspiranti, il cui effettivo pregiudizio sarebbe stato verificabile dopo la valutazione dei titoli della ricorrente e degli altri concorrenti.
Non risultava dagli atti che la ricorrente avesse presentato domanda di inserimento o conferma in graduatoria. Mancava inoltre la prova dell'adozione di un provvedimento che ne avesse determinato il collocamento deteriore. L'impugnazione era quindi rimasta concentrata sugli atti generali, senza la dimostrazione della partecipazione alla procedura e senza l'impugnazione dell'eventuale atto applicativo lesivo.
Precedente annullamento della disciplina dell'inserimento in coda
La Sezione ha aggiunto che il D.M. n. 42 del 2009 risultava già annullato in parte qua sulla base di un precedente parere dell'11 maggio 2011. Tale esito discendeva dalla sentenza della Corte costituzionale n. 41 del 2011, che aveva dichiarato illegittimo l'art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134 del 2009, convertito dalla legge n. 167 del 2009.
La Corte aveva ritenuto che la disposizione, pur presentandosi come interpretativa, avesse portata innovativa e retroattiva e introducesse, per un biennio, una disciplina derogatoria rispetto alla regola ordinaria dell'inserimento "a pettine". La pronuncia aveva quindi riaffermato la validità di tale regola per i docenti che chiedevano il trasferimento in altra provincia.
Esito
In assenza di una lesione concreta e attuale e non essendo dimostrati né la partecipazione alla procedura né un provvedimento applicativo pregiudizievole, la Sezione ha ritenuto insussistente l'interesse a ricorrere. Il parere definitivo è stato pertanto espresso nel senso che il ricorso dovesse essere dichiarato inammissibile.
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