Sentenza n. 80/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato il 13 novembre 2023 un’istanza per il rilascio della VIA, nell’ambito del PUA ex art. 27 d.lgs. 152/2006, relativa alla costruzione e all’esercizio di un impianto eolico composto da dieci aerogeneratori, con richiesta anche di autorizzazione paesaggistica. L’istanza era stata dichiarata procedibile il 27 marzo 2024; dopo la consultazione pubblica e la presentazione di una relazione avifaunistica integrativa, il 24 settembre 2024 era stato pubblicato un nuovo avviso al pubblico, con consultazione conclusa il 24 ottobre 2024. La Commissione Tecnica PNRR-PNIEC non aveva tuttavia avviato l’istruttoria né predisposto lo schema di provvedimento di VIA, mentre il MASE non aveva concluso il procedimento. Con il primo motivo la società ha dedotto la violazione degli artt. 8, 24, 25 e 27 d.lgs. 152/2006 e dell’art. 2 l. 241/1990, nonché dei principi di buon andamento, efficacia, trasparenza, buona fede e leale collaborazione, sostenendo la natura perentoria dei termini di conclusione della VIA e del PUA e l’illegittimità dell’inerzia amministrativa. Con il secondo motivo ha chiesto il rimborso del 50% dei diritti di istruttoria, ai sensi dell’art. 25, comma 2-ter, d.lgs. 152/2006. Le amministrazioni costituite hanno eccepito, tra l’altro, l’estraneità al giudizio del Ministero della Cultura e della Regione Molise.

La decisione

Il TAR ha estromesso la Regione Molise, ritenendola estranea al procedimento, ma ha respinto l’eccezione relativa al Ministero della Cultura: poiché il provvedimento di VIA è adottato dal Ministero competente previa acquisizione del concerto del Ministero della Cultura, l’azione avverso il silenzio deve essere proposta nei confronti di tutte le amministrazioni titolari del potere decisionale pluristrutturato. Nel merito, il ricorso è stato accolto in relazione all’inerzia sulla VIA. Il progetto eolico rientra tra quelli sottoposti alla Commissione Tecnica PNRR-PNIEC; l’art. 25, comma 7, d.lgs. 152/2006 qualifica come perentori tutti i termini del procedimento di VIA. I criteri di priorità previsti dall’art. 8 non sospendono né derogano tali termini, anche perché non è stata predeterminata una soglia normativa o organizzativa idonea a individuare la priorità in base alla potenza dell’impianto. Dalla pubblicazione dell’avviso al pubblico decorrono i termini del procedimento; la Commissione deve predisporre lo schema di VIA entro 130 giorni e il MASE deve adottare il provvedimento entro i successivi 30 giorni, per una durata complessiva di 160 giorni. Poiché l’avviso era stato pubblicato il 24 settembre 2024 e il procedimento risultava ancora fermo alla fase preistruttoria, il silenzio è stato dichiarato illegittimo. Il TAR ha ordinato al MASE e, per quanto di competenza, al Ministero della Cultura, di provvedere con atto espresso e motivato entro 90 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. In caso di ulteriore inerzia, il titolare del potere sostitutivo dovrà acquisire il parere ISPRA e adottare lo schema di provvedimento nei termini indicati in motivazione, sostituendosi anche agli organi del Ministero della Cultura in caso di mancato concerto. È stata respinta la domanda relativa alla mancata conclusione del più ampio PUA, poiché l’inerzia accertata riguardava specificamente il subprocedimento di VIA, autonomo e presupposto rispetto al procedimento unico. È stata invece accolta la domanda di rimborso: il superamento dei termini della VIA fa sorgere automaticamente il diritto al rimborso del 50% dei diritti di istruttoria, qualificato come forma speciale di indennizzo da ritardo. Il MASE è stato condannato al pagamento di euro 21.327,30. Le spese di lite sono state compensate per complessità delle questioni e reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 8, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006

  Individua la Commissione Tecnica PNRR-PNIEC quale organo competente per l’istruttoria tecnica delle procedure VIA relative ai progetti indicati dalla disposizione.

• art. 8, comma 1, d.lgs. 152/2006

  Prevede criteri di precedenza e priorità per determinati progetti, ma non consente di sospendere o derogare i termini perentori del procedimento di VIA.

• art. 23 d.lgs. 152/2006

  Disciplina la presentazione dell’istanza e la verifica della completezza documentale; per i progetti PNRR-PNIEC, la Commissione avvia contestualmente la propria attività istruttoria.

• art. 24 d.lgs. 152/2006

  Regola la pubblicazione dell’avviso, la consultazione pubblica, l’acquisizione dei pareri e la decorrenza dei termini per consultazione, valutazione e adozione della VIA.

• art. 25, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006

  La Commissione Tecnica PNRR-PNIEC si esprime entro il termine di trenta giorni dalla conclusione della fase di consultazione e comunque entro il termine di centotrenta giorni dalla data di pubblicazione della documentazione di cui all'articolo 23 predisponendo lo schema di provvedimento di VIA. Nei successivi trenta giorni il direttore generale [...] adotta il provvedimento di VIA, previa acquisizione del concerto [...] del Ministero della cultura entro il termine di venti giorni.

  Fissa il termine massimo di 130 giorni per lo schema di VIA e di ulteriori 30 giorni per il provvedimento finale, determinando una durata complessiva di 160 giorni dalla pubblicazione dell’avviso.

• art. 25, comma 2-ter, d.lgs. 152/2006

  Nei casi in cui i termini per la conclusione del procedimento [...] non siano rispettati è rimborsato al proponente il cinquanta per cento dei diritti di istruttoria di cui all’articolo 33.

  Il superamento dei termini della VIA determina automaticamente il diritto del proponente al rimborso del 50% dei diritti di istruttoria.

• art. 25, comma 2-quater, d.lgs. 152/2006

  Il titolare del potere sostitutivo [...] provvede all’adozione dell’atto omesso entro i successivi trenta giorni.

  In caso di inerzia della Commissione, del MASE o del Ministero della Cultura, il titolare del potere sostitutivo deve adottare gli atti omessi secondo la scansione temporale prevista dalla norma.

• art. 25, comma 7, d.lgs. 152/2006

  Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9-quater, e 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241.

  La perentorietà riguarda tutti i termini del procedimento e non può essere neutralizzata da difficoltà organizzative o dai criteri di priorità previsti dall’art. 8.

• art. 27 d.lgs. 152/2006

  Disciplina il Procedimento Unico Ambientale; nel caso concreto il TAR ha ritenuto che la domanda avverso il silenzio fosse fondata solo con riferimento al subprocedimento VIA.

• art. 2, commi 9-bis e seguenti, l. 241/1990

  Costituisce la disciplina generale del potere sostitutivo in caso di inerzia dell’amministrazione procedente.

• art. 2-bis, comma 1-bis, l. 241/1990

  Fatto salvo quanto previsto dal comma 1 [...] in caso di inosservanza del termine di conclusione del procedimento ad istanza di parte [...] l’istante ha diritto di ottenere un indennizzo per il mero ritardo.

  Il rimborso speciale previsto dall’art. 25, comma 2-ter, d.lgs. 152/2006 è ricondotto alla categoria dell’indennizzo da ritardo.

• art. 28, comma 4, d.l. 69/2013

  Nel giudizio di cui all’articolo 117 [...] può proporsi, congiuntamente al ricorso avverso il silenzio, domanda per ottenere l’indennizzo.

  Consente di proporre congiuntamente al ricorso avverso il silenzio la domanda di indennizzo, trattata con rito camerale.

• art. 31 c.p.a.

  Costituisce la base processuale dell’azione di accertamento dell’illegittimità del silenzio e dell’obbligo di provvedere.

• art. 117 c.p.a.

  Disciplina il rito avverso il silenzio e consente l’adozione di misure per l’esecuzione dell’obbligo di provvedere.

Massime di principio

• Nei procedimenti di VIA relativi a progetti sottoposti alla Commissione Tecnica PNRR-PNIEC, i termini stabiliti dagli artt. 24 e 25 d.lgs. 152/2006 hanno natura perentoria e devono essere rispettati anche quando l’amministrazione invoca arretrati, difficoltà organizzative o criteri di priorità nella trattazione dei progetti.
• I criteri di priorità previsti dall’art. 8 d.lgs. 152/2006 non producono, in assenza di una specifica previsione legislativa, regolamentare o organizzativa, un effetto sospensivo o derogatorio dei termini perentori di conclusione della VIA.
• Per i progetti sottoposti alla Commissione Tecnica PNRR-PNIEC, il procedimento di VIA deve concludersi, in base alla scansione dell’art. 25, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006, entro 160 giorni dalla pubblicazione dell’avviso al pubblico: 130 giorni per lo schema della Commissione e ulteriori 30 giorni per il provvedimento finale.
• L’azione avverso il silenzio relativa a un provvedimento amministrativo adottato secondo uno schema di concerto deve essere proposta nei confronti di tutte le amministrazioni titolari del potere decisionale, poiché soltanto così la tutela giudiziale consente la completa conclusione del procedimento.
• Il superamento dei termini perentori della VIA fa sorgere automaticamente, ai sensi dell’art. 25, comma 2-ter, d.lgs. 152/2006, il diritto del proponente al rimborso del 50% dei diritti di istruttoria, senza necessità di dimostrare ulteriori presupposti di danno o colpa dell’amministrazione.

Come è indicizzato