Sentenza n. 2793/2026 - Palermo, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la conclusione negativa del procedimento relativo alla realizzazione di un chiosco in un’area di Termini Imerese, concessagli dall’Agenzia del Demanio con atto del 29 maggio 2025. Ha dedotto: 1) violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 e dell’art. 13 l.r. Sicilia 7/2019, per omessa comunicazione dei motivi ostativi, che gli avrebbe impedito di rappresentare le ragioni contrarie al diniego; 2) difetto d’istruttoria, travisamento, illogicità, contraddittorietà e difetto di motivazione, nonché violazione della disciplina comunale su dehors e chioschi, del legittimo affidamento e della buona fede, poiché il Comune aveva espresso nel 2024 parere favorevole alla concessione demaniale, ritenendo che il regolamento comunale consentisse strutture provvisorie anche nelle aree destinate alla mobilità, mentre nel 2026 aveva negato il titolo proprio in ragione di tale destinazione urbanistica; 3) disparità di trattamento e violazione dell’art. 97 Cost., assumendo che il Comune avesse consentito a un altro soggetto di realizzare un chiosco su una pubblica via destinata alla mobilità. Il ricorrente aveva inoltre pagato il canone annuale di concessione di € 6.100.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato gli atti impugnati. Ha ritenuto fondato il motivo di contraddittorietà dell’azione amministrativa: nel parere favorevole dell’11 aprile 2024 il Comune aveva esaminato la destinazione dell’area e l’aveva reputata non ostativa all’installazione di una struttura provvisoria secondo il regolamento comunale; il successivo diniego si era invece basato proprio sulla destinazione urbanistica a area per la mobilità. Il Collegio ha precisato che, sul piano sostanziale, il regolamento sui dehors non può prevalere sulle previsioni urbanistiche, ma il precedente avviso formale aveva ingenerato un legittimo affidamento, in base al quale il ricorrente aveva ottenuto la concessione e sostenuto il relativo canone; il ripensamento si è quindi posto in violazione del divieto di venire contra factum proprium. Ha inoltre accolto la censura relativa all’art. 10-bis: il contraddittorio procedimentale avrebbe consentito al privato di richiamare il precedente parere, proveniente da un diverso ufficio comunale. Le altre censure sono state assorbite. Il Comune non aveva riadottato il provvedimento nonostante l’ordinanza cautelare e la sua memoria difensiva era tardiva; la deduzione orale secondo cui il progetto superava i limiti dimensionali del regolamento non poteva integrare la motivazione del diniego in giudizio. Restano salve le ulteriori determinazioni dell’amministrazione, che dovrà pronunciarsi nuovamente sull’istanza. Il Comune è stato condannato a rifondere le spese, liquidate in € 1.500 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  È fondata altresì la censura inerente la violazione dell’art. 10-bis; a tale proposito, va osservato che il confronto con il privato avrebbe potuto consentire a questi di dare rilievo al precedente parere, promanante da un ufficio comunale diverso da quello chiamato a pronunciarsi sull’istanza di permesso di costruire.

  La comunicazione dei motivi ostativi e il conseguente confronto con il privato sono rilevanti quando possono permettergli di rappresentare circostanze pertinenti, tra cui un precedente parere favorevole reso da un diverso ufficio della stessa amministrazione.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  L’amministrazione comunale, tuttavia, non ha adottato alcun provvedimento e, solo in data 2 ottobre 2026 – ossia ben oltre i termini di cui all’art. 73, co. 1 c.p.a. - ha depositato una memoria difensiva, che va ritenuta tardiva e di cui pertanto non può tenersi conto ai fini della decisione.

  La memoria depositata oltre i termini previsti dall’art. 73, comma 1, c.p.a. è tardiva e non può essere considerata ai fini della decisione.

Massime di principio

• Quando l’amministrazione, in un precedente parere formale reso sulla stessa iniziativa, abbia esaminato una specifica ragione ostativa e l’abbia ritenuta superabile, non può poi fondare il diniego del titolo richiesto proprio su quella ragione senza confrontarsi con il precedente avviso; il mutamento contraddittorio può ledere l’affidamento del privato che abbia fatto affidamento su di esso sostenendo costi o assumendo impegni.
• Il regolamento comunale che disciplina dehors e chioschi non può prevalere sulle previsioni urbanistiche; tuttavia, tale prevalenza sostanziale non elimina l’obbligo dell’amministrazione di considerare gli effetti del proprio precedente parere favorevole e dell’affidamento che esso abbia ingenerato.
• Il contraddittorio previsto dall’art. 10-bis l. 241/1990 è rilevante quando avrebbe consentito all’interessato di sottoporre all’amministrazione elementi potenzialmente pertinenti alla decisione, compreso un precedente parere favorevole reso da un diverso ufficio dell’ente.
• Nel giudizio di impugnazione, la motivazione del provvedimento non può essere ampliata mediante scritti difensivi o difese orali dell’amministrazione; non possono quindi sorreggere il diniego ragioni ostative formulate soltanto in giudizio.

Come è indicizzato