Direttiva 2009/31

Direttiva 2009/31/CE sullo stoccaggio geologico di biossido di carbonio

La direttiva istituisce un quadro giuridico armonizzato per la cattura, il trasporto e lo stoccaggio geologico della CO2, considerato una tecnologia ponte per la mitigazione dei cambiamenti climatici. Il legislatore UE sottolinea che l’obiettivo non è incentivare l’uso dei combustibili fossili, ma consentire uno stoccaggio ambientalmente sicuro, incentrato sul confinamento permanente e sulla prevenzione dei rischi per ambiente e salute umana.

Obiettivi e principi generali

L’obiettivo dichiarato all’articolo 1 è la lotta ai cambiamenti climatici attraverso un quadro giuridico per lo stoccaggio geologico ambientalmente sicuro di CO2. La finalità sostanziale è il confinamento permanente della CO2, con eliminazione o minimizzazione degli impatti negativi e dei rischi. La direttiva si fonda quindi su un obbligo di risultato per gli Stati membri: predisporre un sistema nazionale che assicuri sicurezza ambientale, controllo del rischio e responsabilità lungo l’intero ciclo di vita del sito.

Ambito di applicazione, esclusioni e divieti

Ai sensi dell’articolo 2, la direttiva si applica allo stoccaggio geologico di CO2 nel territorio degli Stati membri, nelle rispettive zone economiche esclusive e sulle piattaforme continentali, come definite dall’UNCLOS. Sono esclusi i progetti con volume complessivo di stoccaggio inferiore a 100 chilotonnellate di CO2 se destinati a ricerca, sviluppo o sperimentazione di nuovi prodotti e processi.

La direttiva vieta espressamente:

• lo stoccaggio in un sito il cui complesso si estenda oltre l’area territorialmente rilevante;
• lo stoccaggio nella colonna d’acqua.

Definizioni rilevanti

L’articolo 3 introduce definizioni tecniche centrali per l’operatività del sistema: stoccaggio geologico di CO2, sito di stoccaggio, complesso di stoccaggio, formazione geologica, fuoriuscita, unità idraulica, esplorazione, licenza di esplorazione, gestore, autorizzazione allo stoccaggio, modifica sostanziale, flusso di CO2, irregolarità importante, rischio significativo, provvedimenti correttivi, chiusura, fase post-chiusura e rete di trasporto. Per il professionista, tali nozioni sono decisive perché delimitano l’oggetto degli obblighi tecnici, autorizzativi e di responsabilità.

Selezione dei siti e attività di esplorazione

Gli articoli 4 e 5 riconoscono agli Stati membri un margine di discrezionalità significativo: essi mantengono il diritto di designare le aree in cui possono essere selezionati siti di stoccaggio e possono persino escludere tutto o parte del territorio nazionale. Se intendono consentire lo stoccaggio, devono valutare la capacità di stoccaggio disponibile e possono autorizzare attività di esplorazione per acquisire dati utili alla selezione del sito.

La scelta del sito richiede una caratterizzazione e una valutazione del complesso di stoccaggio e dell’area circostante secondo i criteri dell’allegato I. Il sito può essere selezionato solo se, alle condizioni di uso proposte, non sussiste un rischio significativo di fuoriuscita e non vi sono rischi rilevanti per ambiente e salute.

L’esplorazione, se necessaria, è subordinata a licenza. Gli Stati membri devono garantire:

• accesso alle procedure a tutti i soggetti con capacità adeguate;
• criteri oggettivi, pubblici e non discriminatori per rilascio o diniego;
• durata limitata alla necessità dell’esplorazione;
• area e volume limitati;
• esclusiva in favore del titolare;
• revoca se non vi sono attività entro un termine ragionevole.

Autorizzazione allo stoccaggio: presupposti, domanda e contenuto

L’esercizio dei siti è consentito solo previa autorizzazione allo stoccaggio (articoli 6-10). La direttiva impone un unico gestore per ciascun sito e vieta utilizzi incompatibili del complesso durante la procedura autorizzatoria.

La domanda deve contenere, tra l’altro:

• dati del potenziale gestore e prova della competenza tecnica;
• caratterizzazione del sito e valutazione della sicurezza;
• quantitativo totale di CO2 da iniettare e stoccare, fonti e metodi di trasporto, composizione dei flussi, tassi e pressioni di iniezione;
• misure per evitare irregolarità importanti;
• proposta di piano di monitoraggio;
• proposta di piano correttivo;
• proposta di piano provvisorio di fase post-chiusura;
• informazioni della direttiva VIA 85/337/CEE;
• prova della garanzia finanziaria o mezzo equivalente.

L’autorizzazione è rilasciata solo se l’autorità competente accerta che:

• tutte le disposizioni applicabili della direttiva e delle altre norme UE pertinenti sono rispettate;
• il gestore è finanziariamente solido, affidabile e tecnicamente competente;
• in caso di più siti nella stessa unità idraulica, le interazioni di pressione consentono il rispetto simultaneo delle prescrizioni;
• il parere della Commissione sul progetto di autorizzazione è stato esaminato.

L’autorizzazione deve contenere, almeno:

• identificazione del gestore;
• ubicazione e delimitazione del sito e del complesso;
• prescrizioni gestionali, quantità massima di CO2, limiti di pressione, tassi e pressioni di iniezione;
• requisiti sul flusso di CO2 e sulla procedura di accettazione;
• piano di monitoraggio approvato e obblighi di aggiornamento;
• obblighi di comunicazione e piano correttivo;
• condizioni di chiusura e piano post-chiusura;
• disciplina di modifica, riesame, aggiornamento e revoca;
• obbligo di garanzia finanziaria.

Ruolo della Commissione nelle prime fasi di attuazione

Per assicurare coerenza applicativa, gli Stati membri devono mettere a disposizione della Commissione le domande e i progetti di autorizzazione entro un mese dalla ricezione. La Commissione può esprimere un parere non vincolante entro quattro mesi. Se il parere è difforme rispetto alla decisione finale nazionale, l’autorità competente deve motivare la divergenza.

Lo stesso meccanismo si applica, in modo analogo, ai progetti di decisione sul trasferimento di responsabilità di cui all’articolo 18.

Criteri di ammissione del flusso di CO2

L’articolo 12 stabilisce criteri materiali stringenti. Il flusso deve consistere prevalentemente di biossido di carbonio e non può contenere rifiuti o altri materiali a fini di smaltimento. Sono ammessi solo contaminanti accidentali o traccianti, purché le concentrazioni restino sotto i livelli che comprometterebbero l’integrità del sito, la sicurezza del trasporto o dello stoccaggio, la salute umana, l’ambiente o la conformità con altre norme UE.

Il gestore può iniettare il flusso solo dopo:

• analisi della composizione, comprese le sostanze corrosive;
• valutazione dei rischi;
• verifica della conformità ai criteri di ammissione.

Deve inoltre tenere un registro dei quantitativi, delle caratteristiche e della composizione dei flussi conferiti e iniettati.

Monitoraggio, relazioni e ispezioni

Il sistema di monitoraggio è uno degli assi portanti della direttiva. L’articolo 13 impone al gestore di monitorare impianti di iniezione, complesso di stoccaggio, pennacchio di CO2 e, se opportuno, ambiente circostante per:

• confrontare il comportamento reale con il modello;
• rilevare irregolarità importanti, migrazioni e fuoriuscite;
• rilevare effetti negativi sull’ambiente e sulla salute;
• valutare l’efficacia dei provvedimenti correttivi;
• aggiornare la valutazione della sicurezza e dell’integrità del complesso.

Il piano di monitoraggio deve essere predisposto secondo l’allegato II, trasmesso all’autorità competente e approvato; va poi aggiornato almeno ogni cinque anni e comunque quando cambiano rischio, conoscenze scientifiche o migliori tecnologie disponibili.

L’articolo 14 richiede una relazione periodica, almeno annuale, con:

• risultati del monitoraggio;
• quantità e caratteristiche dei flussi di CO2 iniettati;
• prova del mantenimento della garanzia finanziaria;
• ogni altra informazione utile richiesta dall’autorità competente.

L’articolo 15 impone un sistema di ispezioni di routine e occasionali. Le ispezioni di routine sono almeno annuali fino a tre anni dopo la chiusura e poi ogni cinque anni fino al trasferimento di responsabilità. Dopo ogni ispezione va redatta una relazione, trasmessa al gestore e resa pubblica entro due mesi.

Gestione delle fuoriuscite e delle irregolarità importanti

L’articolo 16 disciplina gli eventi anomali. In caso di fuoriuscite o irregolarità importanti, il gestore deve informare immediatamente l’autorità competente e adottare i provvedimenti correttivi, comprese misure per la tutela della salute umana. Se necessario, l’autorità può imporre misure aggiuntive o sostitutive o intervenire direttamente.

Se il gestore non agisce, l’autorità competente esegue i provvedimenti e recupera i costi, anche mediante la garanzia finanziaria. Questa disciplina mostra un forte orientamento alla gestione preventiva del rischio e alla responsabilizzazione del gestore.

Chiusura del sito e obblighi nella fase post-chiusura

L’articolo 17 prevede tre casi di chiusura:

• soddisfacimento delle condizioni dell’autorizzazione;
• richiesta motivata del gestore e autorizzazione dell’autorità competente;
• decisione dell’autorità dopo revoca dell’autorizzazione.

Dopo la chiusura, il gestore resta responsabile di monitoraggio, relazioni, provvedimenti correttivi, restituzione di quote ETS in caso di fuoriuscite e azioni di prevenzione/riparazione ai sensi della direttiva 2004/35/CE, fino al trasferimento della responsabilità. Il gestore deve anche sigillare il sito e smantellare gli impianti di iniezione.

Gli obblighi della fase post-chiusura si fondano su un piano specifico, predisposto secondo le migliori prassi e i criteri dell’allegato II, che deve essere approvato come piano definitivo prima della chiusura quando la chiusura avvenga per adempimento delle condizioni o su richiesta del gestore.

Trasferimento di responsabilità all’autorità competente

L’articolo 18 definisce il momento in cui gli obblighi giuridici passano dal gestore all’autorità competente. Il trasferimento è possibile solo se:

• tutti gli elementi disponibili dimostrano il confinamento permanente della CO2;
• è trascorso un periodo minimo determinato dall’autorità, non inferiore a 20 anni, salvo convincimento anticipato sul confinamento permanente;
• sono stati adempiuti gli obblighi finanziari dell’articolo 20;
• il sito è sigillato e gli impianti di iniezione smantellati.

Il gestore deve presentare una relazione tecnica a supporto della richiesta, dimostrando almeno la conformità del comportamento della CO2 ai modelli, l’assenza di fuoriuscite rilevabili e l’evoluzione verso una stabilità di lungo periodo. La Commissione può adottare orientamenti sulla valutazione di tali elementi.

Dopo il trasferimento, il monitoraggio si riduce al livello necessario per rilevare fuoriuscite o irregolarità importanti, ma può essere intensificato in caso di problemi. Se vi è colpa del gestore, l’autorità può recuperare i costi anche dopo il trasferimento; fuori da tale ipotesi, ulteriori recuperi non sono possibili.

Garanzia finanziaria e contributo finanziario post-trasferimento

L’articolo 19 richiede una garanzia finanziaria o mezzo equivalente già in sede di domanda, valida ed effettiva prima dell’inizio dell’iniezione. Essa deve coprire tutti gli obblighi derivanti dall’autorizzazione, inclusi chiusura, fase post-chiusura e obblighi connessi alla direttiva 2003/87/CE. La garanzia deve essere periodicamente adattata al rischio e ai costi stimati.

L’articolo 20 introduce un ulteriore contributo finanziario del gestore, da mettere a disposizione dell’autorità competente prima del trasferimento di responsabilità. Il contributo deve coprire almeno i costi previsti del monitoraggio per 30 anni e può essere utilizzato per coprire i costi sostenuti dall’autorità per assicurare il confinamento permanente dopo il trasferimento. La Commissione può adottare orientamenti per la stima dei costi.

Accesso di terzi e risoluzione delle controversie

Gli articoli 21 e 22 disciplinano l’accesso alle reti di trasporto e ai siti di stoccaggio. Gli Stati membri devono garantire accesso trasparente e non discriminatorio ai potenziali utilizzatori, tenendo conto della capacità disponibile, degli obblighi di riduzione delle emissioni che si intendono soddisfare tramite CCS, dell’incompatibilità tecnica e delle esigenze ragionevoli del proprietario/gestore e degli altri utenti.

Il diniego è possibile per mancanza di capacità, ma deve essere motivato. Se il gestore nega l’accesso per mancanza di capacità o di collegamento, deve potenziare l’infrastruttura nella misura economicamente ragionevole o se il cliente è disposto a sostenerne i costi, purché non sia compromessa la sicurezza ambientale.

Gli Stati membri devono inoltre predisporre un meccanismo di risoluzione rapida delle controversie con un’autorità indipendente. Nelle controversie transfrontaliere si applicano le regole dello Stato membro che ha giurisdizione sull’infrastruttura interessata; se coinvolti più Stati, questi devono consultarsi per assicurare un’applicazione coerente.

Autorità competenti, cooperazione, registri, informazioni e reporting

L’articolo 23 obbliga gli Stati membri a istituire o designare l’autorità competente e a prevedere il coordinamento tra eventuali più autorità. L’articolo 24 richiede cooperazione tra Stati membri per trasporti, siti e complessi transfrontalieri.

L’articolo 25 impone un registro delle autorizzazioni rilasciate e un registro permanente dei siti chiusi e dei complessi circostanti, con mappe e informazioni utili alla valutazione della permanenza del confinamento. I registri devono essere considerati nelle procedure di pianificazione e autorizzazione.

L’articolo 26 impone la messa a disposizione del pubblico delle informazioni ambientali. L’articolo 27 prevede una relazione triennale alla Commissione; la prima era dovuta entro il 30 giugno 2011. La Commissione organizza inoltre uno scambio di informazioni tra le autorità competenti.

Sanzioni e comitologia

L’articolo 28 lascia agli Stati membri la determinazione delle sanzioni per la violazione delle disposizioni nazionali di recepimento, che devono essere effettive, proporzionate e dissuasive. Le disposizioni sanzionatorie dovevano essere notificate alla Commissione entro il 25 giugno 2011.

Gli articoli 29 e 30 prevedono la possibilità di modificare gli allegati tramite procedura di regolamentazione con controllo e con l’assistenza del comitato sui cambiamenti climatici.

Integrazione con altri atti UE

La direttiva non opera isolatamente, ma modifica diversi atti UE per coordinare la disciplina della CCS:

• direttiva 85/337/CEE: includendo condotte per CO2, siti di stoccaggio e impianti di cattura nell’ambito VIA;
• direttiva 2000/60/CE: consentendo, in condizioni determinate, l’iniezione di CO2 in formazioni geologiche inadatte ad altri usi;
• direttiva 2001/80/CE: imponendo agli impianti elettrici di almeno 300 MW costruiti o autorizzati dopo l’entrata in vigore della direttiva di verificare la disponibilità di siti, trasporto e retrofit per la cattura;
• direttiva 2004/35/CE: includendo la gestione dei siti di stoccaggio tra le attività soggette alla responsabilità ambientale;
• direttiva 2006/12/CE e regolamento 1013/2006: escludendo la CO2 catturata e trasportata ai fini dello stoccaggio geologico;
• direttiva 2008/1/CE: includendo la cattura dei flussi di CO2 da impianti soggetti a tale disciplina.

Per i grandi impianti di combustione con potenza elettrica stimata pari o superiore a 300 MW, l’articolo 9 bis della direttiva 2001/80/CE introduce inoltre una verifica sulla disponibilità di siti di stoccaggio, sulla fattibilità del trasporto e sulla possibilità tecnica ed economica del retrofit; se le condizioni sono soddisfatte, deve essere riservata un’area sufficiente per le strutture necessarie alla cattura e compressione.

Riesame della direttiva

L’articolo 38 impone alla Commissione un riesame della direttiva sulla base dell’esperienza iniziale. In particolare, la relazione del 31 marzo 2015 doveva valutare la dimostrazione del confinamento permanente, la necessità del riesame dei progetti di autorizzazione e delle decisioni sul trasferimento di responsabilità, l’esperienza su criteri di ammissione, accesso di terzi, cooperazione transnazionale, disposizioni per impianti elettrici di grandi dimensioni, prospettive nei paesi terzi, aggiornamento degli allegati, incentivi per la CCS su biomassa e necessità di ulteriori regole sul trasporto di CO2.

Recepimento e disciplina transitoria

L’articolo 39 stabilisce il termine di trasposizione al 25 giugno 2011. Gli Stati membri devono comunicare alla Commissione il testo delle disposizioni di recepimento e delle principali disposizioni interne adottate. Per taluni siti già operativi o autorizzati secondo la normativa vigente al 25 giugno 2009 è previsto un termine di adeguamento al 25 giugno 2012; per questi casi non si applicano gli articoli 4 e 5, l’articolo 7, punto 3, l’articolo 8, punto 2 e l’articolo 10.

Valenza pratica per professionisti italiani

Per avvocati e commercialisti la direttiva è rilevante perché introduce: un regime autorizzatorio speciale; obblighi tecnici di caratterizzazione, monitoraggio e reporting; una disciplina stringente di responsabilità e copertura finanziaria; effetti su valutazioni ambientali, autorizzazioni industriali, gestione dei rifiuti e regime ETS; nonché profili di accesso alle infrastrutture e di allocazione dei costi nella fase post-chiusura. La discrezionalità nazionale resta significativa soprattutto nella designazione delle aree, nell’organizzazione delle autorità competenti, nella struttura dei meccanismi finanziari e nelle modalità di accesso e risoluzione delle controversie, ma entro obiettivi e standard minimi vincolanti fissati dalla direttiva.