Sentenza n. 6716/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente ha dedotto, in primo luogo, che la propria concessione sino al 31 dicembre 2033 non derivava da una mera proroga automatica ex lege, ma dall'esito di una procedura evidenziale avviata dal Comune mediante approvazione e pubblicazione di un avviso, pubblicazione delle istanze pervenute, possibilità di opposizioni e domande concorrenti e successivo rilascio di nuovi titoli. Ha quindi contestato l'equiparazione della concessione alle proroghe automatiche dichiarate incompatibili con il diritto dell'Unione europea dall'Adunanza plenaria, deducendo violazione degli artt. 36 e 37 cod. nav., dell'art. 18 reg. att. cod. nav., dell'art. 49 TFUE e dell'art. 12 della direttiva 2006/123/CE, nonché travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti e illogicità manifesta. In secondo luogo, ha sostenuto che l'amministrazione, ove avesse inteso rimuovere un atto costitutivo di effetti, avrebbe dovuto esercitare il potere di annullamento d'ufficio nel rispetto dell'art. 21-nonies l. 241/1990, della partecipazione procedimentale e dei relativi presupposti, non potendo qualificare l'atto come inesistente. In terzo luogo, ha dedotto la violazione dei principi di certezza del diritto, legittimo affidamento e libertà di iniziativa economica, nonché difetto di istruttoria e motivazione, per l'omessa ponderazione dell'incidenza retroattiva del provvedimento sul rapporto concessorio già instaurato. Il Comune ha eccepito la tardività del ricorso per mancata impugnazione di una precedente deliberazione comunale e ha sostenuto che la procedura non assicurasse adeguata pubblicità e concorrenza, qualificando gli atti di estensione come meramente ricognitivi.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di tardività, ritenendo che la deliberazione comunale richiamata dall'amministrazione si fosse limitata a recepire la scadenza delle concessioni prorogate ope legis e non avesse carattere lesivo nei confronti della ricorrente, titolare di un nuovo titolo rilasciato all'esito della procedura approvata nel 2020. Nel merito ha accolto il primo motivo. Ha distinto le proroghe automatiche, prive di effetti perché fondate su norme nazionali incompatibili con il diritto dell'Unione, dalle concessioni rilasciate all'esito di una procedura amministrativa avente carattere evidenziale e costitutivo. Nel caso concreto il Comune aveva autonomamente avviato la procedura prima della domanda del concessionario uscente, approvato un avviso e la relativa modulistica, pubblicato gli atti sia sull'albo pretorio online sia nella sezione Amministrazione trasparente, previsto la pubblicazione delle istanze ricevute, la presentazione di opposizioni e domande concorrenti e disciplinato i successivi passaggi istruttori. Tali modalità sono state ritenute idonee a garantire un'ampia pubblicità e compatibili con gli obiettivi di trasparenza, concorrenza e libero accesso derivanti dal diritto unionale. Il TAR ha inoltre escluso che si trattasse di una concessione relativa a una grande infrastruttura portuale, per la quale sarebbe stato necessario un ulteriore rafforzamento della pubblicità. La concessione della ricorrente non poteva dunque essere considerata tamquam non esset come una mera proroga automatica. La determinazione impugnata, avendo erroneamente equiparato il titolo a una proroga legislativa automatica e disconosciuto la validità della concessione, è stata annullata per violazione dell'art. 3 l. 118/2022 e per erronea ricostruzione della fattispecie. L'accoglimento del primo motivo ha assorbito gli ulteriori motivi. Le spese sono state integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 49 TFUE

  Le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime incompatibili con la libertà di stabilimento non possono produrre effetti; la procedura concreta esaminata, tuttavia, è stata ritenuta compatibile con gli obiettivi unionali di trasparenza e concorrenza.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Le concessioni relative a risorse naturali scarse devono essere assegnate mediante una procedura trasparente e competitiva; il giudice ha ritenuto che la procedura comunale, per le modalità di pubblicità e partecipazione adottate, soddisfacesse tali esigenze.

• art. 36 cod. nav.

  Richiamato quale base normativa del regime delle concessioni demaniali marittime.

• art. 37 cod. nav.

  La procedura di comparazione prevista per le concessioni demaniali è stata valutata nel concreto insieme all'art. 18 del regolamento di esecuzione, ritenendola compatibile con il diritto unionale quando accompagnata da adeguate forme di pubblicità e partecipazione.

• art. 18 d.P.R. 328/1952

  La procedura regolamentare consente la pubblicazione delle domande, la presentazione di opposizioni e di domande concorrenti; nel caso concreto tali strumenti, integrati dalla pubblicità sul sito istituzionale e nell'Amministrazione trasparente, sono stati ritenuti sufficienti.

• art. 1, comma 682, l. 145/2018

  La proroga automatica disposta dalla legge è distinta dal rinnovo o rilascio di una nuova concessione all'esito di una procedura evidenziale e non può essere applicata in contrasto con il diritto unionale.

• art. 3, comma 1, l. 118/2022

  La disposizione è stata ritenuta violata dal Comune perché il provvedimento impugnato ha disconosciuto una concessione derivante da una procedura amministrativa, equiparandola erroneamente a una mera proroga automatica.

• art. 4, comma 2, l. 118/2022

  Richiamato quale riferimento normativo per la pubblicazione degli atti nella sezione Amministrazione trasparente, modalità considerata idonea a garantire ampia diffusione.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Invocato dalla ricorrente per sostenere che la rimozione di un atto costitutivo di effetti avrebbe dovuto avvenire mediante annullamento d'ufficio; il giudice ha accolto il ricorso già sulla distinzione tra proroga automatica e concessione rilasciata all'esito di procedura evidenziale, assorbendo le ulteriori questioni.

• artt. 7 e 10-bis l. 241/1990

  Richiamati dalla ricorrente in relazione alle garanzie partecipative, senza esame autonomo da parte del giudice per effetto dell'accoglimento del primo motivo.

• art. 2, 3 e 41 Cost.

  Richiamati dalla ricorrente a tutela della certezza dei rapporti giuridici, del legittimo affidamento e della libertà di iniziativa economica; le relative censure sono state assorbite.

Massime di principio

• Le concessioni demaniali marittime ottenute all'esito di una procedura amministrativa effettivamente evidenziale e costitutiva non possono essere equiparate alle mere proroghe automatiche disposte dalla legge e dichiarate incompatibili con il diritto dell'Unione europea.
• La non applicazione delle norme nazionali sulla proroga automatica delle concessioni demaniali marittime non comporta automaticamente l'inesistenza di un titolo rilasciato all'esito di una distinta procedura amministrativa, nella quale l'amministrazione abbia verificato la domanda, consentito opposizioni e domande concorrenti e adottato un nuovo atto concessorio.
• La procedura prevista dall'art. 18 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione può risultare compatibile con gli obblighi unionali di trasparenza e concorrenza quando sia preceduta da un'iniziativa autonoma dell'amministrazione, da un avviso pubblico, da una pubblicità ampia anche mediante albo pretorio online e sezione Amministrazione trasparente e dalla previsione di opposizioni e domande concorrenti.
• La pubblicazione degli atti nell'albo pretorio online e nella sezione Amministrazione trasparente del sito istituzionale può costituire una forma di pubblicità idonea a garantire la conoscibilità generalizzata della procedura concessoria, salvo che la natura e l'importanza dell'infrastruttura richiedano ulteriori forme di pubblicità.
• Un provvedimento amministrativo che dichiari inesistente una concessione rilasciata all'esito di una procedura evidenziale, trattandola come una mera proroga automatica, è illegittimo per erronea qualificazione della fattispecie e violazione della disciplina applicabile ai titoli concessori.

Come è indicizzato