Sentenza n. 119/2026 - Lecce, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente, che aveva presentato una domanda concorrente nell'ambito della procedura avviata dal Comune mediante rende noto del 7 maggio 2014, ha impugnato la determinazione con cui l'amministrazione, nel 2023, ha arrestato la procedura dichiarandola improcedibile. Ha dedotto, con un unico motivo articolato in plurime censure, la violazione degli artt. 2, 3, 21-quinquies, 21-octies e 21-nonies della l. 241/1990, dell'art. 37 del Codice della navigazione, della normativa regionale pugliese in materia di demanio marittimo, della lex specialis, dei principi di buon andamento, trasparenza e proporzionalità, nonché delle NTA del PRG di Gallipoli, del PUTT e del PPTR. La ricorrente ha sostenuto che il Comune, mediante la formale dichiarazione di improcedibilità, avrebbe in realtà esercitato un potere di annullamento d'ufficio o di revoca, senza rispettarne i presupposti, e che sarebbe stato obbligato dalle precedenti sentenze di condanna e di ottemperanza a concludere la procedura mediante comparazione delle domande e individuazione di un concessionario. Ha inoltre contestato la rilevanza dei precedenti del Consiglio di Stato richiamati dal Comune, relativi a procedure successive alla normativa regionale del 2015, nonché la competenza e la correttezza dei rilievi urbanistici posti a fondamento dell'arresto procedimentale. Il Comune ha resistito sostenendo che si trattava di un mero arresto di una procedura ancora in corso, non soggetto alla disciplina dell'autotutela, e che le precedenti pronunce imponevano soltanto di concludere il procedimento, senza predeterminarne l'esito.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. In primo luogo, ha qualificato la determinazione impugnata non come annullamento d'ufficio o revoca, ma come atto di ritiro incidente su una parte di un procedimento non ancora definito, privo di un provvedimento finale e di un'utilità acquisita dai concorrenti. Poiché non era stata rilasciata alcuna concessione, l'amministrazione non aveva inciso demolitoriamente su un atto efficace e stabile e non era pertanto tenuta a rispettare i presupposti propri degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della l. 241/1990. In secondo luogo, il TAR ha ritenuto che la nomina e l'insediamento del commissario ad acta non avessero privato il Comune del potere di provvedere autonomamente, trattandosi di poteri concorrenti. Le precedenti sentenze di condanna e di ottemperanza imponevano al Comune di concludere il procedimento e avevano chiarito le modalità della comparazione, ma non imponevano il rilascio della concessione né l'individuazione di un vincitore. Quanto alle ragioni sostanziali dell'arresto, il Collegio ha ritenuto legittima la scelta discrezionale del Comune di interrompere una procedura ancora in corso, prima dell'attribuzione di qualsiasi utilità finale, in presenza di possibili vizi nelle modalità di comparazione, segnalati anche da precedenti sentenze del Consiglio di Stato relative a procedure analoghe. Tali precedenti potevano essere richiamati per il profilo generale del corretto esercizio dell'attività amministrativa, anche se riferiti a procedure successive alla normativa regionale del 2015. La scelta era sindacabile soltanto per manifesta irragionevolezza o erroneità, non ravvisate nel caso concreto, anche considerando il lungo tempo trascorso e il mutamento del quadro normativo e giurisprudenziale. Il precedente rilascio di altre concessioni nel 2017 e nel 2018 non vincolava l'amministrazione nelle successive determinazioni. Il TAR ha assorbito le censure relative alla compatibilità urbanistica, ritenendo sufficiente e autonoma la ragione concernente i vizi della procedura comparativa. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990

  La disciplina dell'autotutela decisoria non si applica al ritiro di una procedura ancora in corso, priva di un provvedimento finale efficace e di utilità già attribuite al privato.

• art. 37 Codice della navigazione

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla procedura comparativa per il rilascio della concessione demaniale marittima; il TAR non ha ritenuto necessario esaminarne specificamente la violazione.

• art. 8 l.r. Puglia n. 17/2015

  Richiamato dalla ricorrente e collegato alla disciplina regionale delle concessioni demaniali; il TAR ha ritenuto rilevanti, anche a prescindere dalla sua diretta applicabilità, i profili generali di correttezza procedurale evidenziati dalla giurisprudenza.

• artt. 112 ss. c.p.a.

  Richiamati nel contraddittorio in relazione alle questioni concernenti la portata conformativa delle precedenti pronunce di ottemperanza; la sentenza ha esaminato direttamente l'effetto delle pronunce senza accogliere la tesi della ricorrente.

• art. 99 c.p.a.

  Non citato espressamente come disposizione, ma rilevante per il principio dell'Adunanza Plenaria n. 8/2021 sui poteri concorrenti dell'amministrazione e del commissario ad acta.

Massime di principio

• Il ritiro di una procedura comparativa non ancora conclusa, quando non sia stato adottato il provvedimento finale né attribuita un'utilità giuridica al partecipante, costituisce un atto di ritiro endoprocedimentale e non esercizio dell'autotutela decisoria; non è quindi subordinato ai presupposti degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della l. 241/1990.
• La nomina e l'insediamento di un commissario ad acta non privano di per sé l'amministrazione del potere di provvedere autonomamente: il potere dell'amministrazione e quello del commissario sono concorrenti e gli atti adottati dall'amministrazione non sono nulli per il solo fatto della nomina o dell'insediamento del commissario.
• Una sentenza di ottemperanza che imponga all'amministrazione di concludere un procedimento non predetermina necessariamente il contenuto dell'atto finale, salvo che il giudicato contenga uno specifico vincolo conformativo sull'esito; l'amministrazione può quindi concludere il procedimento anche disponendo di non attribuire la concessione, se tale scelta è adeguatamente motivata.
• La decisione di arrestare una procedura competitiva prima dell'attribuzione di un'utilità finale rientra nell'ampia discrezionalità amministrativa ed è sindacabile dal giudice soltanto per manifesta irragionevolezza o erroneità, soprattutto quando l'amministrazione motivi l'interruzione con possibili illegittimità delle modalità di comparazione e con il mutamento del quadro normativo e giurisprudenziale.
• Quando un provvedimento è fondato su più ragioni autonome, logicamente indipendenti e non contraddittorie, la legittimità di una sola di esse è sufficiente a sorreggere il provvedimento e consente al giudice di assorbire le censure rivolte contro le altre motivazioni.
• Il precedente comportamento dell'amministrazione, consistito nel rilascio di concessioni analoghe, non impedisce successive determinazioni di arresto o ritiro qualora siano ravvisati profili di illegittimità dell'azione amministrativa precedente e tali ragioni siano esplicitate nel provvedimento.

Come è indicizzato